23 junio 2019

Apuntes sobre los instrumentos de análisis de las actuaciones urbanísticas desde la perspectiva económica

«En este artículo queremos resaltar aquellos puntos que consideramos más relevantes en relación con el análisis previo, desde la perspectiva económica, de las propuestas de actuación en materia de urbanismo”

1.- INTRODUCCIÓN

La configuración básica del llamado Derecho urbanístico tiene su origen en la Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Hubo cambios y ajustes a lo largo del tiempo.

A la citada Ley del 56 le siguen el Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Ley del Suelo 1976) y sus Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina—los dos primeros aún vigentes en Andalucía—; el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (Texto Refundido Ley del Suelo de 1992); la Ley 6/1998, de 13 de abril (Ley del Suelo 1998) y posteriores leyes y reglamentos producidos por cada una de las diecisiete Comunidades Autónomas.

En Andalucía está vigente la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA) y el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía, reiteramos, en materia de gestión y planeamiento siguen vigentes la Comunidad los reglamentos de planeamiento y gestión de la Ley del 76.

La mayor parte de las figuras y sistemas de planeamiento y gestión, por no decir todos, se han mantenido hasta la fecha, como decimos, con ajustes y cambios.

Sin embargo  la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo de origen estatal da inicio a una reforma que parece va a ser de calado, una vez se complete por los legisladores autonómicos.

A la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo le han seguido el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, que aprueba el Texto Refundido de esta Ley de Suelo de 2008; la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas y finalmente el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015 (TRLSRU 2015), vigente este último en la actualidad.

La Ley del año 1956 responde a una realidad que no es la de hoy. Los problemas hoy son otros. En el año 1956 no existían los medios, ni se tenían los conocimientos con los que hoy contamos.

No vamos a comentar en este artículo cuales son las políticas que en los próximos años se quieren aplicar. En lo que interesa a este artículos nos basta con remitimos a la Nueva Agenda Urbana, aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Habitat III), en Quito y a la Agenda Urbana de la Unión Europea; las Comunidades Autónomas también están redactando este tipo de documentos, existiendo un cierto consenso en determinadas situaciones que se quieren revertir.

Los cambios regulatorios y de otro tipo no se producen únicamente en el campo del Derecho urbanístico o del Urbanismo en general, como materia interdisciplinar, sino que es general, en el plano que nos ocupa del Derecho, afecta a múltiples ámbitos del Ordenamiento jurídico.

Si se siguen las Agendas y Acuerdos internacionales que progresivamente se van aprobando se comprueba que se trata de un movimiento internacional, con el que se alinea la Unión Europea, el Estado Español, las CCAA, Municipios y gran parte de las entidades y organizaciones conectados con la materia. Es por ello que opinamos que proseguirán los cambios por las vías propuestas, tanto en el ámbito del ordenamiento jurídico, como en la realidad de las ciudades en las que vivimos.

Los problemas que se plantean y las soluciones que se esbozan son muchas, afectan a múltiples facetas de la actividad humana. Para este artículo nos  limitamos a decir que ha desaparecido la idea de que es posible el desarrollo material ilimitado. En España, y en el mundo del urbanismo, significa que éste ya no debe no centrarse en crear nuevo suelo urbanizado, sino en mejorar la utilización de la organización ya implantada.

En lo que interesa a este artículo, se intensifican los requerimientos  de evaluación previa y justificación de las decisiones que conlleven consumo de recursos. La utilización del suelo en general pretende ser más racional. Se busca la estabilidad y el equilibrio, para lo que además se arbitran sistemas de seguimiento de la evolución de los planes, el cumplimiento de las medidas correctoras que condicionan las actuaciones, con el objetivo de realizar ajustes cuando sea necesario.

En materia estrictamente económica, junto al antiguo estudio económico-financiero de los planes, típico del Derecho urbanístico que conocemos,  aparecen el informe de sostenibilidad, la memoria de viabilidad económica y el informe de seguimiento.

2.- EL ESTUDIO ECONÓMICO-FINANCIERO: ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD ECONÓMICA DE LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS

2.1.- OBJETO Y FINALIDAD DEL ESTUDIO ECÓNOMICO-FINANCIERO DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO

La LOUA a través de su art.19.1 a) regla 3ª exige que en las memorias de los planes conste

«en función del alcance y naturaleza de las determinaciones del instrumento de planeamiento sobre previsiones de programación y gestión» un estudio económico-financiero que «incluirá evaluación analítica de las posibles implicaciones del plan, en función de los agentes inversores previstos y de la lógica secuencial para sus desarrollo y ejecución».

En este documento debe justificarse que las actuaciones proyectadas van a contar con recursos financieros suficientes, que garantizan su materialización en tiempo. Pretende evitar la entrada en vigor de planes que luego quedan sin ejecutar total o parcialmente.

En el Estudio deben estar tanto los costes de ejecución como las fuentes de financiación, ya sean públicas o privadas.

El grado de justificación y de detalle exigible depende de las propias determinaciones; de su grado de detalle. En general no es posible que se estimen los costes al céntimo, para ello sería necesario tramitar los proyectos ejecutivos al mismo tiempo. Sin embargo, en todo caso, hay que identificar a los inversores privados y públicos.

No es posible completar el estudio económico-financiero hasta la consolidación de las determinaciones al final del procedimiento pues resulta evidente que la disponibilidad de recursos financieros dependerá de las propias determinaciones.

La exigencia de detalle es mayor en los planes de desarrollo.

2.2.- EXIGIBILIDAD DEL ESTUDIO ECONÓMICO-FINANCIERO

Conforme al art. 19.1 a) LOUA no cabe duda de que en Andalucía el estudio económico-financiero es exigible en todos los casos.

La ausencia del documento es motivo de nulidad, de invalidez del documento. Simplemente no debería poder aprobarse ni tener efecto alguno. En cuanto a la insuficiencia del mismo, esto es, ya sea porque la justificación se meramente “formal” o porque simplemente no sea correcto, resulta evidente que dependerá de lo que digan los tribunales en caso de impugnación.

En cualquier caso, nunca ha bastado una simple apariencia de estudio económico-financiero. La lista sentencias anulatorias por falta o insuficiencia del estudio económico-financiero es larga.

2.3.- EVOLUCIÓN DEL ESTUDIO ECONÓMICO-FINANCIERO

El estudio económico-financiero aparece en la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 como uno de los documentos que deben integrar los planes urbanísticos.

En relación con los Planes Generales, el art.9.2 e) de la Ley del 56, exigía que se realizase un «Estudio económico-financiero que justifique la ponderación entre el criterio de planeamiento que se sustenta y las reales posibilidades económicas y financieras del territorio y población».

En relación con los Planes Parciales el art. 10.2, letra a), de la Ley del 56 requería «Memoria justificativa de la ordenación, de las etapas para realizarla y de los medios económicos-financieros disponibles y que deberán quedar afectos a la ejecución del Plan».

El Texto Refundido de 8 de abril de 1976 que aprobó la llamada Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana 1976, mantiene la necesidad de un «estudio económico-financiero» aunque lo modifica pues en su art. 12.1, con respecto de los planes generales y para el suelo urbano, lo que exige es una «evaluación económica de la implantación de los servicios y de la ejecución de las obras de urbanización» (art. 12.1).

El Reglamento de Planeamiento que desarrolla esta Ley y que se está vigente hoy en día en Andalucía (Decreto 2159/1978, de 23 de junio, Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana), trata la figura en los arts. 57, 62 y 63.

En ocasiones se ha discutido ante los Tribunales la exigibilidad de este estudio económico-financiero, habiendo reiterado el Tribunal Supremo, en numerosas ocasiones, que es exigible. Cabe citar las siguientes: STS de 19 abril 2012, Recurso 51/2009; STS de 17 de julio de 2014, Recurso 488/2012; STS de 23 de octubre de 2014, Recurso 403/2012; STS de 25 febrero 2015, Recurso de Casación 858/2013; STS de 14 septiembre 2015, Recurso de Casación 3829/2013; STS de 11 febrero 2016, Recurso de Casación 1576/2014; STS 2201/2016 de 11 octubre, Recurso de Casación 2737/2015;  STS 278/2017 de 17 febrero, Recurso de Casación 1125/2016 y STS 442/2017, de 14 marzo, Recurso 646/2016. (Todas de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 5ª).

No podemos entrar en el análisis de cada una de estas sentencias, bastando decir que la necesidad de este estudio económico-financiero es regla general, aplicable a todos los instrumentos de planeamiento. Como dicen los Tribunales es complementario a la evaluación de impactos, pues carece de sentido hacer la segunda si no está justificado que la actuación se va a materializar. Es decir, si el estudio económico-financiero no es favorable carece de sentido proseguir el análisis y valoración de la actuación desde otras perspectivas.

3.- INFORME DE SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA

3.1.- OBJETO Y FINALIDAD DEL INFORME DE SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA DE LAS ACTUACIONES URBANÍSTICAS

3.1.1.- Análisis de impactos

El art. 22.4 del vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dispone

«4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir  un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos.»

En Andalucía, el mismo precepto citado anteriormente de la LOUA, el art.19.1 a) regla 3ª, exige que la memoria exista «un informe de sostenibilidad económica, que debe contener la justificación de la existencia de suelo suficiente para usos productivos y su acomodación al desarrollo urbano previsto en el planeamiento, así como el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas responsables de la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras y de la implantación y prestación de los servicios necesarios.»

Este es ya un instrumento de análisis de impactos. Es importante señalar que en la actualidad se pretende un análisis que integre, al menos, la perspectiva ambiental y la económica.

Es un documento de previsión. De anticipación de los efectos de la actuación. Se deben describir los problemas que se tratan de solucionar, cómo se van a solucionar, aportando siempre varías opciones.

Se exige siempre el análisis de los efectos que tendría no ejecutar lo proyectado. Se establecerán objetivos que permitan el seguimiento de las actuaciones proyectadas. El proceso habrá de documentarse desde un principio, con todos los informes, trabajos de recopilación de datos y de cualquier tipo que se hayan llevado a cabo.

En el informe de sostenibilidad la cuestión no está en sí la infraestructura se va a ejecutar o no, que es materia del estudio económico-financiero y casi siempre corre por cuenta de los particulares, sino en los costes que puede tener para la Administración la ejecución de lo proyectado, la implantación de los servicios y el mantenimiento de todo ello. Para la comprensión de lo que el ordenamiento busca con este informe es útil la idea de garantizar la prestación de los servicios con un nivel de calidad previsto. En muchos casos se trata de derechos de los ciudadanos.

Hay que trasladar en el tiempo el análisis de los costes de mantenimiento y conservación para la Administraciones que en última instancia responden de las redes a las que se añaden las infraestructuras ejecutadas en el ámbito y que tal coste es sostenible en el tiempo.

3.1.2.- Suficiencia y adecuación de suelo destinado a usos productivos

Parece buscar también un equilibrio entre los usos, en particular, el residencial y los “usos productivos”. El precepto fundamental que regula hoy este informe es el art. 22 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU 2015).

Nos parece poco clara la norma. Entendemos que este requisito sólo es exigible a los planes generales. La suficiencia y adecuación de suelo destinado a usos productivos sería una medida para garantizar el empleo de la población, teniendo en cuenta que los nuevos desarrollos implican un aumento de ésta. No vemos que esta obligación se deba extender a instrumentos de desarrollo que deben respetar el uso global establecido para la unidad. Aun, en todo caso, podrían justificarse estas reservas para unidades de planeamiento en base a los requerimiento de complejidad funcional que se exigen a las ciudades, pero dudamos que esta fuera la intención del legislador.

Sin embargo, teniendo en cuenta la importancia que se da en los acuerdos internacionales a los ideales de la complejidad funcional y abastecimiento con productos locales, este precepto podría contribuir al cumplimiento de estos objetivos.

3.3.3.- El informe de sostenibilidad económica en la jurisprudencia

El Tribunal Supremo en su STS 1236/2017, de 12 de julio, Recurso de casación núm. 1859/2016, dice

«El citado precepto incorpora a nuestro ordenamiento jurídico el denominado Informe de sostenibilidad económica, documento complementario, pero no sustitutivo del Estudio Económico de la legislación autonómica. El referido Informe responde a un mandato con la finalidad de lograr un equilibrio entre las necesidades de implantación de infraestructuras y servicios y la suficiencia de recursos públicos y privados para su efectiva implantación y puesta en uso, funcionamiento y conservación. Se trata, en definitiva, de asegurar en la medida de lo posible y mediante una planificación adecuada, la suficiencia de recursos para hacer frente a los costes que la actuación ha de conllevar en orden a proporcionar un adecuado nivel de prestación de servicios a los ciudadanos.»

La Sentencia añade,

«…la nulidad impetrada se basaba en la falta de informe de sostenibilidad económica, pero la sentencia rechaza el motivo por cuanto que, una vez que se han concluido las obras de urbanización carece de sentido plantear la evaluación económica de la implantación de los servicios o ejecución de las obras de urbanización, puesto que ya se habían terminado antes de la aprobación inicial de la Modificación no estructural de NN.SS. a que se refiere este proceso. Y añade que el informe del Arquitecto municipal que acompañó el Ayuntamiento ponía de manifiesto que desde el año 2009 el mantenimiento de las infraestructuras del ámbito se asumió con plena normalidad por el presupuesto general municipal, aludiendo expresamente al acta de recepción de las obras de urbanización del sector “Torre del Rame”, de fecha 10 de julio de 2009, añadiendo que no se trata de un instrumento de ordenación que lleve aparejado actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización ni actuaciones de dotación.»

Para entender la finalidad del informe de sostenibilidad económica es útil la jurisprudencia del Tribunal Supremo en al que éste se esfuerza en distinguir ambos documentos.

La resolución que hemos citado, de 12 de julio de 2017, se remite como otras muchas a la STS de la misma Sala y Sección, de 30 marzo 2015, Recurso de casación 1587/2013, que literalmente dice

«el concepto de sostenibilidad económica a que se refiere el legislador estatal en el artículo 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo no debe confundirse con el de viabilidad económica, más ligado al sentido y finalidad del estudio económico-financiero, sino que va relacionado con dos aspectos distintos como son, por un lado, la justificación de la suficiencia del suelo productivo previsto  y, por otro, el análisis del impacto de las actuaciones previstas en las Haciendas de las Administraciones Públicas intervinientes y receptoras de las nuevas infraestructuras y responsables de los servicios resultantes. Por otra parte, desde una perspectiva temporal el informe de sostenibilidad económica ha de considerar el coste público del mantenimiento y conservación de los nuevos ámbitos resultantes en función de los ingresos que la puesta en carga de la actuación vaya a generar para las arcas de la Administración de que se trate. Es decir, mientras el estudio económico-financiero preverá el coste de ejecución de la actuación y las fuentes de financiación de la misma, el análisis de sostenibilidad económica no se ha de limitar a un momento o período temporal limitado, sino que ha de justificar la sostenibilidad de la actuación para las arcas públicas desde el momento de su puesta en marcha y en tanto siga generando responsabilidad para la Administración competente respecto de las nuevas infraestructuras y servicios necesarios. En definitiva, el Estudio Económico debe demostrar la viabilidad económica de una intervención de ordenación detallada en un Sector o ámbito concreto y el informe o memoria de sostenibilidad económica debe garantizar analíticamente que los gastos de gestión y mantenimiento de las infraestructuras y servicios en ese Sector o ámbito espacial pueden ser sustentados por las Administraciones públicas, en especial la Administración local competente en la actividad urbanística».

Nos ha parecido también ilustrativa la STSJ de Madrid de 3 de febrero de 2017, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Recurso contencioso-administrativo 814/2015, que dice

«…tras un estudio de las características del municipio y de la documentación obrante en el expediente, y muy especialmente de las Memorias informativa y justificativa, llega a la conclusión de que si la ocupación del suelo debe ser eficiente, los usos deben combinarse de forma funcional e implantarse realmente, cumplir una función social y asegurar un resultado equilibrado».

La Sentencia dice también,

«La Ley recoge también la figura de los informes de sostenibilidad económica que se dirigen a evitar los impactos negativos en las haciendas públicas mediante la consecución de un equilibrio en la relación de ingresos tributarios y de gastos de mantenimiento ocasionados por la cesión a la administración de los suelos dotacionales públicos e infraestructuras que aquélla recibe en el marco del proceso de producción de ciudad. El objetivo es, por una parte, imposibilitar la generación de déficits en la gestión municipal de estos suelos públicos y, de otra, dimensionar racionalmente los ámbitos de ejecución urbanizadora, al tener que adecuarlos a la capacidad de absorción por el mercado de los productos inmobiliarios que de ellos se deriven, para evitar la aparición de «ciudades fantasmas”.

3.2.- EVOLUCIÓN DE LA NORMA HASTA SU FORMULACIÓN ACTUAL

Hay que contextualizar este informe de sostenibilidad económica en el marco del Derecho comunitario y en relación con los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (Tratado de Maastricht de 1992 y otros posteriores).

El Informe de Sostenibilidad Económica tiene su primera forma en la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, que ponía de manifiesto la necesidad de tener en cuenta la perspectiva de la “sostenibilidad” en el análisis económico de determinadas decisiones urbanísticas. La primera formulación de la norma la hacía el art. 15.4 de la referida Ley y exigía este análisis únicamente para aquellos planes (urbanísticos y de ordenación del territorio) que pudiesen provocar en el futuro actuaciones de nueva urbanización, esto es, de transformación del suelo rústico en urbanizado y de reforma y renovación de suelos ya urbanizados. Se dejaban al margen las actuaciones conocidas como de dotación.

La crisis iniciada en el 2008 motivó la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y la modificación del art. 135 CE.

La Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana a través de su Disposición Final Duodécima amplió la exigencia de este informe también para las actuaciones de dotación, es decir aquellas que fueran a «incrementar las dotaciones públicas de un ámbito de suelo urbanizado para reajustar su proporción con la mayor edificabilidad o densidad o con los nuevos usos asignados en la ordenación urbanística a una o más parcelas del ámbito y no requieran la reforma o renovación de la urbanización de este.»

El precepto que regula este informe es hoy el art. 22 del TRLSRU 2015—aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre—, al que hemos referencia con anterioridad.

3.3.- INSTRUMENTOS QUE REQUIEREN DE ESTE INFORME

Dicho lo anterior, puede sintetizarse en que se exigirá el informe a aquellos expedientes cuya aprobación determine que tenga lugar una o varias de las siguientes actuaciones materiales: (1) Actuaciones de urbanización de suelos rústicos, (2) de reforma o renovación de suelos urbanizados y de (3) mejora o incremento de dotaciones públicas en suelo urbanizado con objeto de adecuarlas a nuevos usos.

4.- LA MEMORIA DE VIABILIDAD ECONÓMICA

4.1.- OBJETO Y FINALIDAD DE LA MEMORIA DE VIABILIDAD ECONÓMICA

El cumplimiento de los objetivos que de una forma u otra se van asumiendo a través de los acuerdos, declaraciones y agendas van a requerir importantes esfuerzos de inversión en el suelo urbano.

En muchos casos hablamos de obras en infraestructuras. De mejora de barrios, rehabilitación o modernización de edificaciones.

Estas actuaciones son muy costosas. Las Administraciones van a tener que invertir aunque parece claro que no podrán hacerlo solas sin poner en riesgo el equilibrio de sus finanzas.

Entendemos que es por ello que el Legislador crea la posibilidad de que, al menos, en parte, se cubran estas actuaciones mediante la introducción de nuevas tipologías, usos y a través de incrementos en las densidades y edificabilidades máximas.

Deberá por tanto existir un equilibrio entre estos nuevos usos e incrementos y los costes de las actuaciones y para garantizar esa proporción, que al fin y al cabo puede medirse monetariamente, aparece la llamada Memoria de Viabilidad Económica que hoy se encuentra en el ya citado art. 22 del TRLSRU 2015, pero esta vez al Apartado 5, que establece:

«5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos:

a) Un estudio comparado de los parámetros urbanísticos existentes y, en su caso, de los propuestos, con identificación de las determinaciones urbanísticas básicas referidas a edificabilidad, usos y tipologías edificatorias y redes públicas que habría que modificar. La memoria analizará, en concreto, las modificaciones sobre incremento de edificabilidad o densidad, o introducción de nuevos usos, así como la posible utilización del suelo, vuelo y subsuelo de forma diferenciada, para lograr un mayor acercamiento al equilibrio económico, a la rentabilidad de la operación y a la no superación de los límites del deber legal de conservación.

b) Las determinaciones económicas básicas relativas a los valores de repercusión de cada uso urbanístico propuesto, estimación del importe de la inversión, incluyendo, tanto las ayudas públicas, directas e indirectas, como las indemnizaciones correspondientes, así como la identificación del sujeto o sujetos responsables del deber de costear las redes públicas.

c) El análisis de la inversión que pueda atraer la actuación y la justificación de que la misma es capaz de generar ingresos suficientes para financiar la mayor parte del coste de la transformación física propuesta, garantizando el menor impacto posible en el patrimonio personal de los particulares, medido en cualquier caso, dentro de los límites del deber legal de conservación.

El análisis referido en el párrafo anterior hará constar, en su caso, la posible participación de empresas de rehabilitación o prestadoras de servicios energéticos, de abastecimiento de agua, o de telecomunicaciones, cuando asuman el compromiso de integrarse en la gestión, mediante la financiación de parte de la misma, o de la red de infraestructuras que les competa, así como la financiación de la operación por medio de ahorros amortizables en el tiempo.

d) El horizonte temporal que, en su caso, sea preciso para garantizar la amortización de las inversiones y la financiación de la operación.

e) La evaluación de la capacidad pública necesaria para asegurar la financiación y el mantenimiento de las redes públicas que deban ser financiadas por la Administración, así como su impacto en las correspondientes Haciendas Públicas.»

Señalamos los llamados “elementos” porque el Tribunal Constitucional en su Sentencia 143/2017, de 14 de diciembre, declaró nulo parcialmente nulo el precepto.

Pero la razón no está en su disconformidad con el ordenamiento sino que en proceden del Legislador Estatal y el Tribunal Constitucional entiende que se extralimita al regular tan exhaustivamente el contenido del informe. Corresponde a cada Comunidad Autónoma aportar a la norma el contenido eliminado por el Tribunal Constitucional.

El resto del precepto está vigente, de tal manera que es posible afirmar que esta Memoria de viabilidad económica es exigible en la tramitación de instrumentos cuya aprobación conlleve actuaciones en el medio urbano. Se refiere tanto a instrumentos de ordenación—imaginamos que planes, modificaciones de planes y normativas—así como a los instrumentos que definan actuaciones de ejecución de la ordenación existente.

El precepto tiene en cuenta principalmente a los propietarios incluidos en el ámbito.

El precepto exige que la actuación sea rentable para quien la acometa. Este informe es necesario ya que es necesario analizar hasta dónde se puede llegar en los incrementos o cambios para hacer rentable la intervención.

El informe debe evitar que la nueva ordenación pueda tenga efectos confiscatorios, estando en este último caso condenada a su inejecución. Entendemos que también debe controlar los beneficios de cada agente, buscando su distribución y evitando lucros excesivos, injustificados.

Por tanto, el precepto introduce límites. Uno es el deber legal de conservación, que sabemos obedece a lo máximo que la propiedad está obligada con respecto de la conservación de su inmueble, por tanto, la operación no puede conllevar cargas que lo superen. En ese caso, de acreditarse la necesidad absoluta de llevar a cabo la actuación, la Administración tendría que expropiar, probablemente con beneficiario en un tercero, alguna sociedad o agencia urbanizadora que se mencionan en la Ley. Entendemos que se refiere a actuaciones de renovación de la urbanización y de rehabilitación o adecuación de edificios.

La esencia de la Memoria, por tanto, está en que la aprobación de la actuación requiere demostrar que la actuación va a ser rentable para los propietarios o quien vaya a acometerla. En el pasado, cuando se trataba de urbanizar suelo urbanizable esta técnica de generar expectativas resultó muy eficaz.

4.2.- GÉNESIS Y EVOLUCIÓN NORMATIVA

Esta Memoria aparece en el artículo 11 de la Ley 8/2013, de 26 de junio, de Rehabilitación, Regeneración y Renovación urbanas, siendo declarado nulo el precepto por la citada STC 143/2017, de 14 de diciembre, en los términos que hemos expuesto— «elementos» a) a e)—, y pasa sin alteraciones al art. 22 del TRLSRU 2015, Apartado 5.

4.3.- CONTENIDO

A continuación analizamos cada uno de los puntos que debía contener esta memoria de viabilidad económica conforme a la redacción original del precepto:

1)      El precepto exige, en primer término, que se comparen los parámetros urbanísticos existentes con los propuestos. Cuando el precepto habla de parámetros existentes entendemos que se refiere a los materializados en la realidad física, pues cabe la posibilidad de que existan edificaciones y usos en fuera de ordenación, no conformes con el planeamiento, sirviendo de poco el análisis entre un planeamiento no materializado y el nuevo que se propone.

En nuestra opinión se trata de que quede claro que es lo que hay y que es lo que puede llegar a existir, a los efectos que hemos dicho anteriormente, esto es, para poder justificar posteriormente la rentabilidad económica de la actuación. En este sentido, se deberá comparar lo básico: La edificabilidades existentes frente a las propuestas; los usos existentes frente a los propuestos; las tipologías existentes frente a las propuestas, así como los costes en infraestructura básica que haya que acometer.

Debe tenerse en cuenta que estos parámetros son los que configuran los derechos y las obligaciones de los propietarios.

2)      Avanzamos en lo que hemos dicho. Esta Memoria debe incluir los valores de repercusión de los usos propuestos, lo que servirá para distribuir cargas y beneficios. El Legislador efectivamente prevé operaciones de equidistribución de beneficios y cargas en el suelo urbano.

3)      Debe contener también el importe de la inversión, lo que es propio del estudio económico-financiero. Es decir se deben identificar los recursos vinculados a la actuación, ya sean privados o públicos (ayudas públicas, directas e indirectas).

Respecto a los costes el precepto recuerda que las indemnizaciones deben constar. No olvidemos que estas actuaciones potencialmente pueden conllevar demoliciones y realojos.

En definitiva se trata de prever cuales pueden ser los ingresos frente a los gastos.

4)      Resulta necesario identificar los sujetos que van a financiar la operación, pues tendrá que estar justificado que la actuación, esto es, que los nuevos usos, densidades, edificabilidades y tipologías (alturas) son capaces de generar ingresos que quedarán vinculados a la transformación física de la ciudad con el menor impacto posible para el patrimonio personal de los vecinos, ya que según hemos dicho, el límite de las obligaciones de estos está en el deber legal de conservación y prevemos que ni tan siquiera se plantea seriamente que vayan a verse afectados patrimonialmente en forma alguna dado el impacto electoral que ello tendría.

5)      El precepto dice también que la Memoria también debe hacer previsiones temporales, esto es, plazos de amortización de las inversiones y financiación de la operación.

6)      Por último, la capacidad pública para asegurar la financiación. Es decir, el Legislador se toma muy en serio el éxito de estas operaciones. En última instancia la Administración interviniente debe asegurar la financiación. También el mantenimiento de las redes y servicios y su impacto en las Haciendas Públicas.

4.4.- INSTRUMENTOS QUE DEBEN SOMETERSE AL INFORME DE SOSTENIBILIDAD

Ya lo hemos dicho, deben realizarse en relación con decisiones que afecten a la ordenación del medio urbano o de mera ejecución (imaginamos que actuaciones de renovación, reurbanización, dotación o rehabilitación de lo existente, que no requieren alteración del planeamiento).

Cuando el precepto exige este informe a la ordenación de actuaciones sobre el medio urbano imaginamos que se refiere a modificaciones de planeamiento para crear nuevas realidades, y puede que para dar cobertura a partes de lo existente que no es conforme con el planeamiento objeto de modificación.

5.- LAS OBLIGACIONES DE SEGUIMIENTO DE LA ACTIVIDAD URBANÍSTICA

Seguimos en el art. 22 del TRLSRU 2015, en este caso en el Apartado 6, que literalmente dice

«6. Las Administraciones competentes en materia de ordenación y ejecución urbanísticas deberán elevar al órgano que corresponda de entre sus órganos colegiados de gobierno, con la periodicidad mínima que fije la legislación en la materia, un informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística de su competencia, que deberá considerar al menos la sostenibilidad ambiental y económica a que se refiere este artículo.

Los Municipios estarán obligados al informe a que se refiere el párrafo anterior cuando lo disponga la legislación en la materia y, al menos, cuando deban tener una Junta de Gobierno Local.

El informe a que se refieren los párrafos anteriores podrá surtir los efectos propios del seguimiento a que se refiere la legislación de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, cuando cumpla todos los requisitos en ella exigidos.»

No hemos analizado este precepto en el capítulo dedicado al informe de sostenibilidad porque resulta obvio que la obligación de seguimiento no se limita al seguimiento de las medidas que propongan los informes de sostenibilidad. Se refiere, con carácter general, a la actividad de ejecución urbanística, de la que es responsable la Administración.

En todo caso, el establecimiento de medidas correctoras de los impactos y seguimiento de su cumplimiento y efectividad son propios de la metodología propia de los análisis de impactos ambientales, ahora también económicos, pues ambos deben estudiarse conjuntamente.

Es preceptivo un seguimiento de las decisiones que permita verificar su acierto y en caso necesario, realizar ajustes y correcciones.

El art. 3.2 Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo sirve para completar el art. 22.6 del TRLSRU. El art. 3.2 del Reglamento de valoraciones, dice « 2. En el informe de seguimiento de la actividad de ejecución urbanística a que se refiere el artículo 15.5 de la Ley de Suelo, constará, como mínimo, el cumplimiento de las previsiones de los informes de sostenibilidad económica y ambiental y las eventuales desviaciones resultantes en relación con las estimaciones realizadas en los mismos, así como, en su caso, la propuesta de las medidas que favorezcan el equilibrio ambiental y territorial o el reajuste económico para la Hacienda Local que pudiera derivarse del análisis del impacto de la memoria de sostenibilidad económica al que se refiere el apartado anterior.»

 

Escrito por

Ignacio

Pérez de Vargas Ruedas

ignaciopvru[email protected]

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