Anteproyecto de Ley para un Urbanismo sostenible en Andalucia (LUSA)

Históricamente, el urbanismo se ha investido de un lenguaje críptico, que sólo unos pocos entienden y que no es comprensible para la mayoría de los ciudadanos, por ello, para evitar que el lector se pierda en la maraña de términos técnicos y abandone la lectura antes de llegar al final del escrito, nos limitamos a reflexionar sobre cuestiones puntuales del Anteproyecto.

I.- NUEVO URBANISMO EN ANDALUCÍA O REFORMA DE LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA VIGENTE (LOUA).-

El Anteproyecto incorpora novedades relevantes en los instrumentos de planeamiento urbanístico, y a su vez, en el procedimiento para su tramitación y aprobación, con  los siguientes objetivos :

–          Simplificar  los instrumentos de planeamiento urbanístico.

–          Agilizar el procedimiento para su tramitación y aprobación,

–          Reforzar la participación, la transparencia y la accesibilidad a la información.

–          Incorporar los principios de sostenibilidad territorial, ambiental, social y económica, al planeamiento urbanístico.

En la Exposición de Motivos se reconoce la complejidad de la actual regulación de los instrumentos de planeamiento, y a su vez, de los procedimientos para su tramitación y aprobación, y en consecuencia, la necesidad de la simplificación del planeamiento y de la agilización del procedimiento.

El plazo actual estimado para la aprobación de un instrumento de planeamiento general es de ocho años y con las reformas que se introducen en el Anteproyecto, se estima la reducción a cuatro años.

En este sentido, manifestamos nuestras dudas que las reformas contenidas en el Anteproyecto consigan los objetivos anunciados de simplificación de los instrumentos de planeamiento urbanístico y de agilización  del procedimiento para su tramitación y aprobación.

Sin embargo, admitimos  que las reformas contenidas en el Anteproyecto, de una parte, conseguirán un reforzamiento de la participación, la transparencia y la accesibilidad a la información de los ciudadanos en el procedimiento de tramitación del planeamiento urbanístico, y de otra, llevarán consigo el reconocimiento  en el planeamiento urbanístico de los principios de sostenibilidad territorial, ambiental, social y económica, que ya aparecían reflejados en el Plan de Ordenación del Territorio (POTA), aprobado por el Decreto 206/2006, de esta forma,  los principios que aparecían en un instrumento de ordenación del territorio, de carácter reglamentario, son incorporados al Anteproyecto de la futura ley autonómica reguladora del urbanismo en Andalucía (LUSA).

En nuestra Comunidad Autónoma, se mantiene la regulación separada e independiente en dos Leyes, una sobre ordenación del territorio (Ley 1/94 LOTA) y otra sobre urbanismo ( Ley 7/2002 LOUA y en futuro LUSA, en la actualidad como Anteproyecto).

En nuestra opinión, hubiese resultado más lógico y coherente la elaboración de una nueva Ley de Ordenación del Territorio, derogando así la vigente Ley 1/94 LOTA, con cuarenta y un artículos, de naturaleza procedimental, sin contenido sustantivo.

Y a su vez, haber procedido a la elaboración de una nueva Ley de urbanismo, no una reforma de la actual LOUA, excluyendo de la misma, de una parte, la regulación de materia propia de la ordenación del territorio, y de otra, disposiciones de naturaleza reglamentaria.

La alternativa elegida ha sido una reforma sustancial de la actual LOUA, que procedemos a analizar en cuanto a cuestiones puntuales, debido a la extensión del Anteproyecto, compuesto por ciento setenta y cuatro artículos, disposiciones adicionales, transitorias y derogatoria única.

II.- SOMETIMIENTO DEL ANTEPROYECTO A INFORMACIÓN PÚBLICA POR EL PLAZO DE UN MES, QUE VENCE EL DÍA 29 DE ENERO DE 2018.

En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 133.2 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo, el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, en su resolución de 26 de diciembre de 2017, ha acordado someter al trámite de audiencia e información pública el Anteproyecto de Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía (LUSA), por el plazo de un mes, contado a partir del día siguiente a su publicación en el BOJA el día 29 de diciembre de 2017.

Según la estimación de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, la Ley para un Urbanismo Sostenible en Andalucía (LUSA), se publicará y entrará en vigor en diciembre de 2018, derogando entre otras disposiciones legales, la vigente Ley 7/2002, de Ordenación urbanística de Andalucía (LOUA).

Otras Comunidades Autónomas, en los dos últimos años, han acometido la tarea de modificar sus respectivas leyes autonómicas, reguladoras del urbanismo, y en algunos casos, también de la ordenación del territorio, unas leyes ya están en vigor (Ley 2/2016 Galicia, Ley 4/2017 de Canarias, Ley 5/2017 de Cantabria,  y por último, Ley de Baleares, que entró en vigor el día 1 de enero de 2018) y otras están en trámite (Ley de Madrid, Ley de Valencia, Ley de Extremadura, y por último, el Anteproyecto para Andalucía), en todas se incluye como uno de los objetivos principales, la simplificación del planeamiento urbanístico.

Con motivo de la entrada en vigor de la Ley 4/2017 del Suelo y de los Espacios Protegidos de Canarias publicamos una Circular, con el título de “ Agilización y simplificación del planeamiento urbanístico” .

Ya anunciábamos que la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía estaba elaborando el texto de una reforma de la vigente Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).

Con fecha 30 de noviembre de 2017, la Consejería acordó iniciar la tramitación del Anteproyecto de Ley (LUSA), que el BOJA de 29 de diciembre de 2017 ha sometido a información pública, por el plazo de un mes, que finaliza el día 29 de enero de 2018.

Por tanto, estamos en un  periodo de información pública del Anteproyecto, y en consecuencia, las organizaciones, colectivos, colegios profesionales y asociaciones que se integran en la sociedad civil, y por supuesto, las Administraciones locales, tienen la oportunidad de aportar sugerencias y propuestas para mejorar su texto.

Entendemos que es un momento crucial, en el que los ciudadanos podemos participar en el proceso de elaboración de una Ley de especial trascendencia para la sociedad en su conjunto.

Debido al reducido ámbito de esta Circular informativa, nos ceñiremos a resaltar algunas novedades relevantes, y como no, realizando un análisis crítico de cuestiones puntuales.

III.- SIMPLIFICACIÓN DE LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO.-  

El objetivo de la simplificación de los instrumentos de planeamiento, expuesta en la Exposición de Motivos, entendemos que no se consigue con las reformas introducidas, diríamos que se hace aún más complejo, con la sustitución del planeamiento general (PGOU), como está regulado en la LOUA, por las dos figuras de planeamiento, Plan General de Ordenación Estructural (PGOE) y  Plan Municipal de Ordenación Urbana (PMOU), contenidas en el Anteproyecto.

La ordenación urbanística estructural  del municipio y la pormenorizada del suelo urbano, sólo se conseguirá con la aprobación de ambas figuras de planeamiento general.

1.- El planeamiento general se divide en dos instrumentos :

–          Plan General de Ordenación Estructural (PGOE), que define el modelo de ciudad a medio y a largo plazo, y a su vez, establece las clases y categorías de suelo, zonas, usos y edificabilidades globales; los sistemas generales; las previsiones de vivienda protegida y los elementos de especial protección. La competencia para la formulación y tramitación corresponde a los Ayuntamientos y para la aprobación definitiva a la Administración autonómica.

–          Plan Municipal de Ordenación Urbana (PMOU), que de acuerdo con las previsiones del PGOE organizará la programación detallada del suelo urbano a corto y medio plazo. De esta forma, la competencia municipal  viene referida a la ordenación pormenorizada en suelo urbano, la conservación de la ciudad existente, y  las operaciones de su rehabilitación, regeneración y renovación, consideradas por el Anteproyecto como prioritarias. La competencia para su formulación, tramitación  y aprobación definitiva corresponde a los Ayuntamientos.

2- Incorporación del Estudio de Ordenación

Se introduce una nueva figura de planeamiento de desarrollo, que es el Estudio de Ordenación, en suelo urbano consolidado, para actuaciones de transformación en esa categoría de suelo.

3.- Eliminación del Plan de Sectorización.-

Se elimina el Plan de Sectorización, ya que  a la entrada en vigor de la nueva Ley (LUSA), si se mantiene el texto del Anteproyecto, el suelo urbanizable no sectorizado pasará a tener la condición de suelo rústico (el actual suelo no urbanizable).

La eliminación del suelo urbanizable no sectorizado, está en consonancia con el nuevo concepto de suelo urbanizable, zonificado u ordenado, cuya incorporación deberá estar debidamente justificada en la necesidad de su transformación, en función de la necesidad de crecimiento de la ciudad y deberá ser colindante al suelo urbano de los núcleos de población existentes, quedando integrado, tras su transformación, en la ciudad ya consolidada.

En la línea de reforzar el concepto de ciudad compacta y diversificada, sólo se permite la clasificación de nuevos suelos en casos justificados, manteniendo la colindancia con los núcleos urbanos existentes, una vez descartadas todas las posibilidades de absorber el crecimiento de la ciudad consolidada, evitando así un consumo innecesario de suelo que, como recurso valioso y finito, debe preservarse.

IV.- DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA Y MUNICIPIOS.-

El Anteproyecto no clarifica, como anuncia la Exposición de Motivos, la distribución de competencias entre la Comunidad Autónoma y los Municipios, en materia de urbanismo, por el contrario,  la nueva regulación mantiene el permanente conflicto de competencias entre ambas Administraciones Públicas.

En cuanto a procedimiento, los Municipios tienen la competencia, para la formulación y tramitación de las dos figuras de planeamiento general, y a su vez, para la aprobación definitiva del Plan Municipal de Ordenación Urbana (PMOU) y de los instrumentos de planeamiento de desarrollo.

En cuanto a contenido, los Municipios tienen la competencia  para decidir sobre la ordenación pormenorizada y detallada del suelo urbano, la conservación de la ciudad existente, y en consecuencia, las operaciones de su rehabilitación, regeneración y renovación, consideradas por el Anteproyecto como prioritarias.

En cuanto a la ordenación estructural, la competencia para tomar las decisiones corresponde a la Comunidad Autónoma, en este sentido,  resaltamos una cuestión que nos parece relevante, para los municipios turísticos, relativa a la decisión sobre la clasificación del suelo urbanizable, cuya incorporación deberá estar debidamente justificada en la necesidad de su transformación, en función de la necesidad de crecimiento de la ciudad y deberá ser colindante al suelo urbano de los núcleos de población existentes.

En consecuencia,  la clasificación del suelo urbanizable se decidirá en función de la necesidad de crecimiento de los municipios, en la actualidad, tenemos unos criterios orientativos para valorar el crecimiento de los municipios (30% población censada y 40% suelo urbano) contenidos en el art. 45 del POTA, instrumento reglamentario de ordenación del territorio.

Sin embargo, a partir de la entrada en vigor de la nueva Ley (LUSA), serán los informes en materia de incidencia territorial y de medio ambiente, los que determinarán la necesidad de crecimiento, para la clasificación del suelo urbanizable en el Plan General de Ordenación Estructural (PGOE), cuya competencia para la aprobación definitiva corresponde a la Comunidad Autónoma, es decir, a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, que a su vez, es la competente para la emisión de los informes sectoriales en materia de ordenación del territorio, medio ambiente y urbanismo.

La sustitución del planeamiento general (PGOU), como está regulado en la LOUA, por las dos figuras de planeamiento, una estructural (PGOE) y la otra de ordenación pormenorizada en suelo urbano (PMOU), contenidas en el Anteproyecto, nos hace reflexionar sobre la distribución de competencias entre Municipios y Comunidad Autónoma, en materia de urbanismo, que con seguridad será objeto de debate, durante el periodo de información pública que vencerá el próximo día 29 de enero de 2018, y por supuesto, durante la tramitación del Proyecto de Ley en el Parlamento andaluz.

Debemos recordar que la competencia para la formulación, tramitación y  aprobación del planeamiento general  es una competencia compartida, entre Municipios y Comunidad Autónoma, ya que, en el planeamiento general se superponen intereses locales y supralocales. Resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen del planeamiento general una potestad de titularidad compartida por los Municipios y la Comunidad Autónoma.

El derecho constitucional de autonomía local está reconocido en el art. 140 CE, que en relación con la competencia reconocida a los Ayuntamientos sobre ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística por el art. 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de  las Bases del Régimen Loca, delimita un ámbito de competencia de los Municipios, que no pueden ser invadidos por las Comunidades Autónomas.

Nos preguntamos si las determinaciones del Plan General de Ordenación Estructural (PGOE), que no inciden en materias de interés autonómico, en cuanto reguladoras del modelo de ciudad, definidoras del entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores, calificadas por la jurisprudencia actual,  como norma estrictamente municipal, puede o no ser asumida por la Comunidad Autónoma.

Tenemos dudas que la distribución de competencias entre Municipios y Comunidad Autónoma, en cuanto al planeamiento general, dividido en los dos instrumentos PGOE y PMOU sea respetuosa con el derecho constitucional de la autonomía municipal, reconocido en el art. 140 CE.

V.- AGILIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO DE TRAMITACIÓN Y APROBACIÓN DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO.-  

El objetivo de la agilización del procedimiento de tramitación y aprobación del planeamiento urbanístico, entendemos que tampoco se consigue con las reformas propuestas, si bien, debemos reconocer que sí se consiguen otros objetivos :

Reforzamiento de la participación, la transparencia y la accesibilidad a la información.

Incorporación de los principios de sostenibilidad territorial, ambiental, social y económica, al planeamiento urbanístico.

No podemos afirmar que se haya  agilizado el procedimiento, pero sí que se han modificado sustancialmente sus trámites,  como los conocemos hoy en la LOUA.

Resaltamos algunos aspectos del procedimiento :

–          La iniciativa para la delimitación del ámbito de transformación urbanística y el establecimiento de las bases orientativas para la ejecución se presentará en el Ayuntamiento correspondiente tras la aprobación del PGOE, de forma previa a la formulación del instrumento de desarrollo que corresponda (Plan Parcial de Ordenación, Plan Especial en alguna de sus modalidades, Estudio de Ordenación, Estudio de Detalle, etc…). La aprobación de la iniciativa corresponderá al Ayuntamiento, que tendrá un plazo de seis meses para resolver y la falta de notificación de la resolución en el plazo indicado tendrá efecto desestimatorio. Aprobada la iniciativa por el Ayuntamiento, la persona o personas que hubieran impulsado la iniciativa dispondrán de un año para presentar la documentación correspondiente instrumento de planeamiento de desarrollo.

–          La formulación corresponde siempre a la Administración Pública competente, en los instrumentos de planeamiento de desarrollo será el Ayuntamiento correspondiente, que recogerá, como mínimo, su objeto, alcance y ámbito. Una vez formulado el instrumento de planeamiento, se requerirán los informes sectoriales, que se deberán emitir en el plazo de un mes, ampliable a dos meses, de forma justificada.

–          Recibidos los informes sectoriales, se elaborará un Avance del instrumento de planeamiento, que contendrá entre otros temas, las alternativas técnica, ambiental y económicamente viables. planteadas.

–          Aprobado el Avance por el órgano competente, será sometido a consulta pública, por el plazo mínimo de un mes.

–          En función del resultado de la consulta pública y de la documentación generada por el órgano ambiental, se redactará la versión preliminar del instrumento de planeamiento, una especie de aprobación inicial, desarrollando la alternativa técnica, ambiental y económica más viable.

–          La versión preliminar del instrumento de planeamiento será aprobada por la Administración competente para su tramitación. El plazo para la aprobación será de tres meses.

–          La aprobación de la versión preliminar del planeamiento y del estudio ambiental estratégico supondrá el inicio del procedimiento del instrumento de planeamiento. El documento se someterá durante cuarenta y cinco días hábiles a una serie de trámites (información pública, consultas, etc…) y se solicitarán los informes que procedan, en los plazos de la regulación específica, o en su defecto, en el plazo máximo de tres meses.

–          En base a los antecedentes descritos, se elaborará la propuesta final del instrumento de planeamiento, para su aprobación por la Administración competente para tramitar, que la remitirá al órgano ambiental con el estudio ambiental estratégico, para el análisis técnico del expediente para la formulación de la evaluación ambiental estratégica.

–          Emitida la evaluación ambiental estratégica, se elaborará la versión definitiva del instrumento de planeamiento, que será aprobada por el órgano que corresponda de la Administración competente para la tramitación. La aprobación será definitiva si la competencia corresponde a dicha Administración, de no ser así, se remitirá a la Consejería para su aprobación definitiva, en el plazo de cinco meses, de no existir resolución expresa, sí operará el silencio administrativo positivo.

Si el lector ha tenido paciencia para completar la lectura de todos los trámites, coincidirá con nosotros que las reformas consiguen, entre otros,  los siguientes objetivos :

Mayor control de la Comunidad Autónoma, a través de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio.

Reforzamiento de la participación de los ciudadanos y de la transparencia en la tramitación del procedimiento, como se pone de manifiesto con los trámites de audiencia e información pública a lo largo de la tramitación del procedimiento.

Implantación de la Evaluación Ambiental Estratégica, en sus modalidades ordinaria y simplificada, ya prevista en la Ley 7/2007 de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental (GICA), como elemento esencial para estudiar la alternativa más adecuada en el proceso de transformación urbanística del suelo, desde un punto de vista ambiental.

Control de la Administración Pública sobre la solvencia económica y financiera del agente privado que impulsa la actividad urbanística, y a su vez, sobre la disponibilidad de los recursos necesarios para llevarla a cabo.

Sin embargo, como conclusión,  resulta muy dudoso que las reformas consigan la agilización del procedimiento para la aprobación del planeamiento, uno de los objetivos del Anteproyecto.

VI.- INCORPORACIÓN AL PROCESO URBANÍSTICO DE ACTUACIONES IRREGULARES.-

En la Costa del Sol, la regulación tiene especial relevancia, en unos municipios por las actuaciones irregulares existentes en suelo rústico, y en particular, en Marbella, por las actuaciones irregulares, su mayoría en suelo urbanizable y urbano.

Procederemos a remitir una nueva Circular, en la que haremos una análisis detallado de la regulación contenida en el Anteproyecto para la incorporación de actuaciones irregulares en suelos rústico, urbanizable y urbano.

VII.- CONCLUSIONES.-

Celebramos que en cumplimiento de la vigente Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo, el Anteproyecto se someta a información pública, dando a los ciudadanos la oportunidad de participar, aportando sugerencias y alternativas al texto propuesto, si bien, lamentamos que el plazo sea sólo de un mes, excesivamente breve, a la vista de la trascendencia que tiene el referido Anteproyecto, en este sentido, sería necesaria la ampliación del referido plazo.

El procedimiento de elaboración de la Ley (LUSA) acaba de iniciarse con el sometimiento a información pública del Anteproyecto, por acuerdo del Consejo de Gobierno, en este sentido, tenemos el convencimiento de que la Consejería, los Ayuntamientos y la sociedad civil, a través de sus asociaciones, colectivos, colegios profesionales, etc…., harán aportaciones para mejorar el texto actual, que en forma de Proyecto de Ley se someterá al Parlamento andaluz para tramitación y aprobación como la futura Ley de urbanismo sostenible en Andalucía.

En Marbella, a 15 de enero de 2018