Anteproyecto de Ley de Impulso para la sostenibilidad del terrotorio de Andalucía (LISTA).

Comentarios sobre algunos aspectos novedosos del Anteproyecto de Ley Andaluza de Suelo, con el extenso título de “ Ley de Impulso para la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía” (LISTA).

El Anteproyecto se somete a información pública durante el mes de junio, con la finalidad de que los ciudadanos puedan participar formulando propuestas para mejorar el texto.

Se ha anunciado que el Anteproyecto se tramitará por vía de urgencia con la finalidad de reducir a la mitad los plazos para su aprobación por el Parlamento Andaluz.

I.- Algunas interesantes novedades del Anteproyecto de la ley LISTA.-

Extenso título del Anteproyecto, que engloba en un solo texto legal dos disciplinas, reguladas en la actualidad en dos Leyes independientes, Ley 1/94 (LOTA) Ordenación del Territorio y Ley 7/2002 (LOUA) Urbanismo.

Celebramos que el Anteproyecto contenga la deseada armonización de la planificación territorial y urbanística.

El título pone el énfasis en el principio de sostenibilidad del territorio de Andalucía, referido a la ordenación territorial y a la actividad urbanística. En este sentido, uno de los principales objetivos del Anteproyecto es la irradiación de lo ambiental en el territorio y el urbanismo, incorporando en todo el proceso de planificación, la perspectiva de sostenibilidad social, ambiental y económica, con la finalidad de conseguir la calidad de vida del ciudadano.

El Preámbulo anuncia la simplificación de los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio y de urbanismo, en cuanto a los trámites administrativos, y efectivamente, una vez leído el texto del Anteproyecto, debemos reconocer que el articulado se corresponde con la declaración de simplificación de los procedimientos, y en consecuencia, admitimos que en gran medida el nuevo texto supera la extraordinaria complejidad contenida en los textos legales vigentes.

En este sentido, se establece un sistema de planeamiento general menos rígido y determinista que la actual, atribuyendo al planeamiento desarrollo la ordenación detallada de cada ámbito de actuación.

Se conforma un sistema de planeamiento adecuado al tamaño de los pequeños municipios, siguiendo criterios de simplificación y eficacia, basados en un modelo de planificación estratégica estable, con capacidad de respuesta ante las dinámicas económicas y sociales.

En materia de ordenación urbanística, resulta relevante la desaparición del actual Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU) y su sustitución por dos nuevas figuras de planeamiento:

– Plan de Ordenación Municipal (POM), como instrumento con el que se configura y define el modelo de ciudad a medio y largo plazo.

– Plan de Ordenación Urbana (POU), como instrumento propio de ordenación de la ciudad existente y de respuesta a las necesidades de regeneración y rehabilitación de ésta.

La competencia para la aprobación definitiva del POM corresponde a los Ayuntamientos, siempre que, en el ámbito geográfico de los municipios, esté en vigor el correspondiente Plan de Ordenación del Territorio subregional, y en todo caso, corresponde a los Ayuntamientos la competencia para la aprobación definitiva del POU.

Valoramos de forma positiva el reconocimiento de la plena competencia de los Municipios, en la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, y por supuesto, teniendo como límites a dicha competencia municipal, el principio de legalidad y los intereses supralocales, sobre los que la Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas.

En cuanto a la invalidez de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, se introducen las siguientes novedades:

– Serán nulos o anulable según lo que establezca la legislación estatal.

– La invalidez de parte de un instrumento de ordenación no implicará la de las partes, que sean independientes de aquella.

– La invalidez de un plan no implicará la de otros planes o la de instrumentos de gestión cuyas determinaciones se puedan sustentar directamente en leyes, reglamentos u otros planes o tenga independencia funcional respecto a lo anulado.

– En los procedimientos de revisión de oficio de instrumento de ordenación territorial urbanística, se impondrá la subsistencia de los actos firmes dictados en su aplicación y la conservación de aquellos trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

Con estas medidas, el Anteproyecto pretende acotar y limitar las consecuencias derivadas de las frecuentes declaraciones judiciales de nulidad de planes territoriales y urbanísticos.

Se regula el régimen aplicable a las edificaciones irregulares consideradas individualmente, y a su vez, estableciendo un tratamiento mediante planes especiales de adecuación ambiental y territorial, para las agrupaciones de viviendas irregulares y, finalmente, la incorporación de dichas edificaciones al modelo de ciudad vía instrumentos de ordenación urbanística general, cuando proceda.

Se fomenta la base económica del medio rural, mediante la preservación de actividades competitivas y multifuncionales, incorporando nuevas actividades compatibles con un desarrollo sostenible y con una limitada, pero no rechazable, función residencial.

II.- Régimen urbanístico del suelo.-

Una de las grandes novedades con respecto del anterior Anteproyecto de Ley de 2018 (LUSA), la encontramos en el régimen urbanístico del suelo, que se reduce a suelo urbano y suelo rústico, desapareciendo como clase el suelo urbanizable.

Se indica en el Preámbulo, que la clasificación de suelo urbano y suelo rústico es coherente con la legislación básica estatal.

1.- Suelo urbano

Conforman el suelo urbano los terrenos que, estando integrados legalmente en la malla urbana, cumplan alguna de las siguientes condiciones:

a) Se hubiesen urbanizado en ejecución del planeamiento y de conformidad con su determinación, desde el momento de la recepción municipal de las obras de urbanización.

b) Aquellos que se encuentren transformados urbanísticamente, por contar con acceso rodado y con los servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica con las características y condiciones que reglamentariamente se determinen.

c) Estén ocupados por la edificación al menos en las dos terceras partes del espacio apto para ello, de acuerdo con el ámbito que el instrumento de ordenación urbanística general establezca.

También forman parte del suelo urbano los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que cuenten con acceso rodado y las infraestructuras y servicios básicos que se determinen reglamentariamente.

Mención especial merecen los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, a que hace referencia el Anteproyecto, nos preguntamos cuántos núcleos rurales tradicionales, se han desarrollado legalmente, es decir, cumpliendo con el planeamiento urbanístico.

En el Anteproyecto desaparece la categorización de suelo urbano consolidado y no consolidado, en este sentido, a la entrada en vigor de la nueva Ley, según lo dispuesto en la DT 1ª, sólo conservarán la clasificación de suelo urbano los terrenos que reúnan las condiciones indicadas anteriormente, y a su vez, los clasificados como urbano en el planeamiento urbanístico vigente.

En el texto desaparece la categorización de consolidado y no consolidado, pero en la realidad, se mantienen ambas categorías, al incorporarse como urbano, los urbanizados legalmente, los transformados urbanísticamente estando dotados de todos los servicios, los ocupados con edificaciones en dos tercios de su superficie, y por último, según la D-T 1ª , los clasificados como urbano por el planeamiento urbanístico, a la entrada en vigor de la futura Ley (LISTA).

Los restantes suelos tendrán la consideración de rústico.

2.- Suelo rústico

Según el Anteproyecto, el suelo rústico se divide en las siguientes categorías:

a) Suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial.

b) Suelo rústico preservado por existencia de procesos naturales o actividades antrópicas susceptibles de generar riesgos, lo que hace incompatible su transformación mediante la organización, mientras subsistan dichos proceso o actividades.

c) Suelo rústico preservado por ordenación territorial urbanística, cuya transformación se considera incompatible, por razones de sostenibilidad, racionalidad y viabilidad y atendiendo a las características y condiciones del municipio.

d) Suelo rústico común, que incluye al resto de los terrenos que deban ser considerados como suelo rústico.

Se identifican habitats rurales diseminados existentes, como los terrenos que constituyen el ámbito territorial de asentamientos rurales diseminados que tuvieron su origen en un modo de vida rural y en los que permanecen algunas características tradicionales de tipo rural que conviene preservar.

Reconocemos que el Anteproyecto otorga un especial protagonismo al suelo rústico:

– Según el Preámbulo del Anteproyecto, uno de los objetivos es mantener y ampliar la base económica del medio rural, mediante la preservación de actividades competitivas y multifuncionales, incorporando nuevas actividades compatibles con un desarrollo sostenible y con una limitada, pero no rechazable, función residencial.

– Reconocimiento como suelo urbano a los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural.

– Identificación de los habitats rurales diseminados existentes.

– Actuaciones de Transformación Urbanística en suelo rústico común.

– Desaparición del suelo urbanizable sectorizado o no sectorizado, que a la entrada en vigor de la ley pasará a ser suelo rústico.

III.- Actuaciones de transformación urbanística en suelo rústico.-

Tienen la consideración de Actuaciones de Transformación Urbanística en suelo rústico común las actuaciones de nueva urbanización. En esta clase de suelo, sólo será posible la transformación del suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, lo que incluye el necesario para nuevos desarrollos o expansión urbana, para el crecimiento de la actividad económica o para completar su estructura urbanística, siempre bajo los principios de sostenibilidad y racionalidad y con justificación de la imposibilidad de atender a esa necesidad en suelo urbano disponible.

Los terrenos incluidos en los ámbitos de nueva urbanización, como hemos dicho en el párrafo anterior, deberán tener debidamente justificada la necesidad de su transformación, y a su vez, entre otras condiciones, deberán ser colindantes al suelo urbano de los núcleos de población existentes, quedando integrados para su transformación en la malla urbana, si bien, entre otras excepciones, los nuevos desarrollos de uso global industrial o turístico, de forma justificada, podrán emplazarse en discontinuidad con los núcleos de población existentes.

El Plan Parcial de Ordenación (PPO), según el Anteproyecto, tiene por objeto establecer el ámbito de la actuación de transformación, si no estuviere delimitado en el Plan de Ordenación Municipal (POM) o Plan de Ordenación Urbana (POU), la ordenación detallada y la programación de actuaciones de transformación de nueva urbanización en suelo rústico.

Resulta especialmente relevante la facultad atribuida al PPO, como instrumento de ordenación detallada, de establecer el ámbito de transformación de nueva urbanización en suelo rústico, si no estuviera delimitado por los instrumentos de ordenación urbanística general (POM y POU).

IV.- Disposiciones transitorias.-

Centraremos nuestro análisis en el régimen transitorio aplicable a los suelos urbanizables, sectorizados y no sectorizados, haciendo una interpretación sistemática de las disposiciones transitorias primera a cuarta.

1.- Según la disposición transitoria primera, desde la entrada en vigor de la Ley, tienen la consideración de suelo urbano:

– Los terrenos que cumplan las condiciones establecidas, para esta clase de suelo, en la presente Ley, es decir, los urbanizados en ejecución del planeamiento y de conformidad con su determinación, los transformados urbanísticamente, por contar con los servicios necesarios, los ocupados con edificación en dos terceras partes del suelo apto para ello, y a su vez, los núcleos rurales tradicionales legalmente establecidos.

– Aquellos suelos clasificados como urbano por el instrumento de ordenación urbanística general vigente si lo hubiera.

El resto de los terrenos tendrán la consideración de suelo rústico, es decir, los clasificados en los vigentes planeamientos urbanísticos, como:

– Urbanizables sectorizados, cualquiera que sea su grado de desarrollo, siempre que no hayan culminado el mismo con la recepción por el Ayuntamiento de las obras de urbanización.

– Urbanizables no sectorizados, cualquiera que sea el grado de tramitación del Plan de Sectorización, de haberse procedido a su formulación.

– No urbanizables.

2.- Según la disposición transitoria segunda, todos los instrumentos de planificación territorial y general, así como los restantes instrumentos formulados para su desarrollo y ejecución, que estuvieren en vigor o fueran ejecutivos en el momento de entrada en vigor de la Ley, conservarán su vigencia y ejecutividad hasta su sustitución por la entrada en vigor de los nuevos instrumentos de ordenación general (POM y POU), o en su caso, hasta su total cumplimiento o ejecución.

Por tanto, debemos concluir que los instrumentos de ordenación pormenorizada, y a su vez, los instrumentos de gestión, en suelo urbanizable sectorizado, que estén en vigor a la entrada en vigor de la nueva ley, conservarán su vigencia y ejecutividad, a todos los efectos legales.

3.- Según la disposición transitoria tercera, los procedimientos relativos a los planes urbanísticos, así como los instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento, en los que, al momento de entrada en vigor de esta ley, haya recaído aprobación inicial, podrán continuar su tramitación conforme a la ordenación de dichos procedimientos y de las competencias contenidas en la legislación vigente en el referido momento.

El texto de la disposición transitoria tercera del presente Anteproyecto (LISTA), que hemos reproducido en el párrafo anterior, se corresponde con el texto del apartado 1 de la misma disposición transitoria del anterior Anteproyecto (LUSA).
Si bien, es cierto que en el actual Anteproyecto, se han eliminado los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria del anterior Anteproyecto (LUSA), que establecían dos condiciones:

– Los planes urbanísticos, con aprobación inicial, deberían ajustarse plenamente a la referida ley (LUSA), en lo que se refiere al “…régimen urbanístico del suelo…..”.

– El plazo de tres años para la aprobación definitiva de los referidos planes urbanísticos en tramitación.

En esta disposición transitoria, en relación con los planes urbanísticos en tramitación, en suelos urbanizables, sería conveniente clarificar el texto, indicando de forma expresa que los referidos planes urbanísticos se tramitarán de acuerdo con las determinaciones y el régimen urbanístico del suelo establecidos en el planeamiento general vigente en aquel momento, por tanto, conservando los suelos, su clasificación de urbanizables, en régimen transitorio, hasta la sustitución del planeamiento general vigente (PGOU) por los instrumentos de ordenación general (POM y POU) de la nueva Ley, o en su caso, hasta la aprobación definitiva y publicación de los planes urbanísticos en tramitación.

Una vez en vigor dichos planes urbanísticos, les sería de aplicación lo dispuesto en la disposición transitoria segunda.

4.- Según la disposición transitoria cuarta, los procedimientos relativos los instrumentos que contengan la ordenación detallada, y a su vez, los instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento en los que, al momento de entrada en vigor de esta ley, no hubiera recaído el acuerdo aprobación inicial, podrán iniciar su tramitación conforme a la ordenación de dicho procedimiento y las competencias contenidas en la legislación y planeamiento anteriormente vigentes.

Si bien, es cierto que el texto de la disposición transitoria cuarta del anterior Anteproyecto (LUSA) se disponía que los planes y restantes instrumentos de ordenación urbanística, sobre los que aún no hubiera recaído el acuerdo de aprobación inicial, deberían tramitarse y aprobarse por el procedimiento y con el contenido prescrito en aquella ley (LUSA).
La actual disposición transitoria cuarta, establece la tramitación de acuerdo con el procedimiento y competencias establecidos en la legislación y planeamiento anteriormente vigente, omitiendo la referencia de la ley aplicable al contenido de los referidos instrumentos de ordenación.

Por ello, en esta disposición transitoria, al igual que en la anterior, sería conveniente clarificar el texto, indicando que los instrumentos que contengan ordenación detallada, y a su vez, los instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento, se formularán de acuerdo con las determinaciones y el régimen urbanístico del suelo, establecidos en el planeamiento general vigente en aquel momento, en consecuencia, manteniendo la clasificación de suelo urbanizable sectorizado, en régimen transitorio, hasta la sustitución del planeamiento general vigente por los instrumentos de ordenación general (POM y POU) previstos en la LISTA.

V.- Audiencia e información pública del Anteproyecto.-

El Anteproyecto se somete a audiencia e información pública, por el plazo de un mes, a partir del día 1 de junio de 2020, según la resolución de la Secretaría General de Ordenación del Territorio, publicada en el BOJA el día 20 de mayo de 2020.

VI.- Conclusiones.-

1.- Debemos concluir que existen diferencias sustanciales con respecto del anterior Anteproyecto de Ley (LUSA), publicado en 2018, que comentamos en artículo “Anteproyecto de Ley para un urbanismo sostenible en Andalucía. (LUSA)”.

2- Valoramos como positivas, entre otras, las interesantes novedades del Anteproyecto:

– Armonización de la planificación territorial y urbanística.

– Principio de sostenibilidad del territorio de Andalucía.

– Simplificación de los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio y de urbanismo.

– Establecimiento de un sistema de planeamiento general menos rígido y determinista que la actual.

– Sistema de planeamiento adecuado al tamaño de los pequeños municipios.

– Sustitución del actual Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU) por dos nuevas figuras de planeamiento: Plan de Ordenación Municipal (POM) y Plan de Ordenación Urbana (POU).

– Reconocimiento de la plena competencia de los Ayuntamientos, en la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, respetando el principio de autonomía local.

– Modulación de la invalidez de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

– Régimen aplicable a las edificaciones irregulares.

– Fomento de la base económica del medio rural.

3.- Sería conveniente que las disposiciones transitorias tercera y cuarta, en relación con la primera, clarificaran su texto, en cuanto al régimen transitorio de los suelos urbanizables.

Marbella, a 4 de junio de 2020

Pérez de Vargas Abogados