Declaración responsable para la primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones, en Andalucía.

La sustitución de la licencia urbanística por la declaración responsable, establecida en el Decreto Ley 2/2020, de 9 de marzo, entre otras actuaciones urbanísticas, para la primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones,  representa la simplificación de un trámite administrativo.

Introducción.-  Un mensaje de ánimo  para un futuro próximo.-

Estamos inmersos en una grave crisis sanitaria, que nos ha llevado al confinamiento en nuestros domicilios, pero no al aislamiento, en este sentido, la comunicación entre nosotros, se convierte en una herramienta fundamental, para estar unidos y fuertes en la lucha contra el virus COVID 19, enemigo invisible, al que con seguridad venceremos.

Por ello, debemos levantar la mirada,  pensando en el futuro,  en este sentido, estamos convencidos que ya caminamos hacia la simplificación del  complejo procedimiento administrativo en las disciplinas conexas y vinculadas de ordenación del territorio y del urbanismo.

Un botón de muestra es el Decreto Ley (DL) 2/2020, publicado en el BOJA el 12 de marzo de 2020, que entró en vigor al día siguiente de su publicación y que ha sido convalidado por la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía el día 2 de abril de 2020.

¿Qué relevancia tiene el referido DL 20/2020?

Nosotros hacemos una valoración positiva, en cuanto la citada norma legal representa una simplificación de determinados trámites administrativos en el ámbito urbanístico.

1.- Simplificación de trámites administrativos.-

Son numerosas las normas jurídicas modificadas por el DL 2/2020, con la finalidad de mejorar  la regulación y eliminar trabas procedimentales, entre otras, se introducen modificaciones en la Ley 7/2002 (LOUA), acompañadas de otras modificaciones de la Ley 1/94 (LOTA) y de la Ley 7/2007 (GICA), todas dirigidas a simplificar la emisión de los informes preceptivos en las distintas fases de tramitación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Resulta interesante la nueva regulación reforzada de las Actuaciones de Interés Público, lo que se denomina “Urbanismo de Proyecto”, como complemento esencial de la planificación urbanística general.

Centramos nuestro análisis, exclusivamente en la sustitución de la licencia urbanística por la declaración responsable, en los actos urbanísticos de primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones, por representar la simplificación de un trámite administrativo.

2.- Relevancia de la actuación urbanística, consistente en la primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones.-

El plazo estimado para la concesión de licencia urbanística de primera ocupación y utilización es de tres meses a un año, dependiendo de la entidad del Proyecto, y a su vez, de cada Ayuntamiento.

La sustitución de la licencia urbanística por la declaración responsable del titular de la licencia municipal de obras, en adelante el promotor, ante el Ayuntamiento, representará un ahorro de tiempo considerable, motivo por el que nos centraremos exclusivamente en el análisis de esta modificación.

La declaración responsable formulada por el. promotor de la nueva edificación, ante el Ayuntamiento, desde el momento de su presentación, le permitirá realizar las siguientes actuaciones urbanísticas:

–  Facultad de ocupar la nueva edificación adecuada para el uso correspondiente, siempre que se haya construido de acuerdo con las determinaciones establecidas en la preceptiva licencia municipal de obras (art. 7.d Decreto 60/2010).

– Facultad de contratar con las empresas suministradoras, de forma definitiva e individual, los servicios urbanísticos para la nueva edificación (art. 26.2  Decreto  60/2010).

– Facultad de otorgar ante Notario la declaración de la obra nueva de la edificación,  para su posterior inscripción en el Registro de la Propiedad (art. 27.1.a  Decreto  60/2010).

3.- Marco legal estatal, en el que se encuadra la sustitución de la licencia urbanística por la declaración responsable, en los actos urbanísticos de primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones.

Según interpretó la sentencia de 20 de marzo de 1997 del Tribunal Constitucional (TC), corresponde a las Comunidades Autónomas la competencia exclusiva, entre otras, en materia de urbanismo  y al Estado la competencia exclusiva sobre el establecimiento de las condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes, que configuran el estatuto jurídico de la propiedad urbanística del suelo,  y  su vez, sobre las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y el procedimiento administrativo común.

En consecuencia, la legislación estatal y autonómica, dictada con posterioridad a la referida sentencia, se ha ajustado al criterio de distribución de competencias consagrado en la Constitución Española (CE), con la interpretación dada por la jurisprudencia del TC.

Sin necesidad de reseñar los precedentes, los apartados 3 y 4 del artículo 11.del TR LS  7/2015 establecen que todo acto de edificación requerirá de la aprobación o autorización administrativa, que sea preceptiva, según la legislación autonómica, en materia de ordenación territorial y urbanística, añadiendo que en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos contra legem, en este sentido, las resoluciones en esta materia serán expresas, con silencio administrativo negativo.

El apartado 5 del citado artículo 11 del TR LS 7/2015  contempla la posibilidad de la declaración responsable o comunicación previa, para la primera y sucesivas ocupaciones o utilizaciones o cambios de uso de edificaciones de nueva planta o ya existente, cualquiera que sea su destino, residencial industrial profesional servicios etc…

El artículo 69 de la LPAC 39/205 regula las bases de la declaración responsable y de la comunicación previa, correspondiendo su desarrollo a la legislación autonómica.

En base a la legislación estatal indicada en los párrafos anteriores, otras Comunidades Autónomas ya han procedido a sustituir las referidas licencias urbanísticas, por declaraciones responsables, o en su caso, por comunicaciones previas, en cuanto a los actos de ocupación y utilización de edificaciones nuevas o ya existentes.

Mediante el DL 2/2020, la Junta de Andalucía, en desarrollo de la legislación estatal básica mencionada, ha procedido a simplificar el procedimiento para las actuaciones urbanísticas de ocupación y utilización de nuevas edificaciones o ya existentes, por la declaración responsable del promotor de las mismas, ante el Ayuntamiento.

Debemos aplaudir la iniciativa legislativa contenida en el referido DL 2/2020, en cuanto significa simplificar y agilizar, al menos, en este trámite administrativo, el complejo desarrollo urbanístico del suelo en nuestra Comunidad Autónoma.

4.- El artículo 6 del DL 2/2020 introduce el artículo 169 bis de la LOUA, que regula los actos sujetos a declaración responsable o comunicación previa.

Omitimos el análisis de la sustitución de licencia urbanística por declaración responsable, relativa a ocupación, utilización o cambio de uso de edificaciones ya existentes, de igual forma, excluimos los supuestos de comunicación previa.

Acotamos nuestro análisis al apartado d) del artículo 169 bis, relativo a la primera ocupación (uso residencial) y utilización (otros usos) de nuevas edificaciones.

Según el nuevo artículo 169 bis de la LOUA, introducido por el DL 2/2020,  no estarán sujetos a licencia urbanística y, sí a declaración responsable ante el Ayuntamiento, entre otras, la actuación urbanística, consistente en la primera ocupación y utilización de nuevas edificaciones.

Conforme a la legislación básica en materia de suelo, en ningún caso se entenderán adquiridas por declaración responsable o actuación comunicada facultades en contra de la legislación o el planeamiento urbanístico de aplicación.

Las actuaciones sujetas a declaración responsable que se realicen sin haberse presentado la misma, cuando sea preceptiva, o que excedan de las declaradas, se considerarán como actuaciones sin licencia a todos los efectos, aplicándose el mismo régimen de protección de la legalidad y sancionador que a las obras y usos sin licencia.

Según la  DT 10ª del DL 2/2020, la sustitución de la licencia urbanística por la declaración responsable regulada en el artículo 169 de la LOUA, será aplicable, a solicitud del interesado, en aquellos procedimientos de otorgamiento de licencia urbanística que estuvieran en tramitación.

En consecuencia, el promotor que haya solicitado la licencia urbanística de primera ocupación o utilización de nuevas edificaciones, estando en trámite el expediente administrativo, podrá optar por la presentación de la declaración responsable, en los términos establecidos en el nuevo artículo 169 bis de la LOUA.

5.- Algunas cuestiones relativas a la regulación de la declaración responsable contenida en el artículo 169 bis de la  LOUA, introducido por el DL 2/2020.-

5.1.- Determinaciones de la declaración responsable y la facultad de la Administración Pública de comprobar, controlar e inspeccionar, con posterioridad, el cumplimiento de las mismas.-

Según el nuevo artículo 169 bis de la LOUA, la declaración responsable deberá cumplir las siguientes determinaciones:

–          La edificación se deberá encontrar terminada.

–          Su destino deberá ser conforme a la normativa de aplicación.

–          La edificación deberá contar con licencia municipal de obras concedida.

–          Si fuese necesaria alguna autorización o informe administrativo previo, se deberán acompañar los mismos, o en su caso, el certificado administrativo del silencio producido.

–          La declaración responsable faculta para realizar la actuación urbanística pretendida en la solicitud desde el día de su presentación, siempre que vaya acompañada de la documentación requerida en cada caso, y sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección posterior que correspondan.

–          La Administración pública competente declarará la imposibilidad de continuar la actuación solicitada, o el cese de la ocupación o utilización en su caso, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiere lugar, desde el momento en que se tenga constancia de determinadas circunstancias.

Resaltamos que la Administración Pública competente se reserva la facultad de comprobar, controlar e inspeccionar, con posterioridad, el cumplimiento de las determinaciones establecidas, pudiendo declarar la imposibilidad de continuar actuación urbanística, o en su caso, la ocupación o utilización de la nueva edificación.

5.2.- Eficacia y seguridad jurídica.-

Desde la presentación de la declaración responsable, el promotor adquiere las facultades de ocupación de la edificación, de otorgamiento ante Notario de la declaración de obra nueva de la  edificación, para su inscripción en el Registro de la Propiedad y de contratación de los servicios urbanísticos con las empresas suministradoras.

La declaración responsable despliega su eficacia jurídica desde su presentación, siempre que vaya acompañada de la documentación requerida en cada caso, y sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección posterior que correspondan a la Administración Pública competente.

Por supuesto, hemos ganado en eficacia, en cuanto la presentación de la declaración responsable determina el nacimiento de las facultades reseñadas en los párrafos anteriores.

En contraposición, hemos perdido seguridad jurídica. La licencia urbanística de primera ocupación o utilización es un acto administrativo, que goza de la presunción de legalidad y es ejecutivo desde el momento en que se dicta, según lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 39/2015 (LPAC).

Sin embargo, la declaración responsable está sujeta y sometida a las  facultades de comprobación, control e inspección posterior que correspondan a la Administración Pública competente.

Por tanto, en uso de sus facultades, la Administración pública competente, podrá declarar  el cese de la ocupación o utilización en su caso, sin perjuicio de las responsabilidades a que hubiere lugar, desde el momento en que se tenga constancia de determinadas circunstancias señaladas en el artículo 169 bis de la LOUA.

¿Qué posición tendrá el tercer adquirente de la nueva edificación frente a la Administración pública competente, en los expedientes de restablecimiento de la legalidad ?

El artículo 38 RDU (D 60/20) contesta la pregunta, al establecer que las medidas de protección de la legalidad urbanística tienen carácter real y alcanzan a los terceros adquirentes de los inmuebles objeto de tales medidas, por aplicación del principio de subrogación real establecido en el artículo 27 del TR LS 7/205.

5.3.-  Documentación requerida en cada caso, que se acompañará a la declaración responsable.-

Unas Comunidades Autónomas, en la Ley reguladora de la declaración responsable, se han remitido al Reglamento autonómico de desarrollo para el establecimiento de los requisitos a presentar en los Ayuntamientos, estableciendo una documentación uniforme para el ámbito de la  Comunidad Autónoma.

Otras Comunidades Autónomas han optado por dejar la decisión a los Ayuntamientos el establecimiento de los requisitos y documentos, que se deberán acompañar a la declaración responsable, por tanto, produciéndose así una diversidad de supuestos.

En el texto del artículo 169 bis de la LOUA, introducido por el DL 2/2020, no encontramos la remisión al Reglamento de Disciplina Urbanística (D 60/2010), para el establecimiento de requisitos y documentos, que se deberán acompañar a la declaración responsable. Por tanto, debemos entender que el DL 2/2020 deja la decisión a los entes locales, es decir, a los Ayuntamientos.

¿Qué sería preferible, una documentación uniforme establecida reglamentariamente para todo Andalucía, o en su caso, dejar a los Ayuntamientos el establecimiento de la documentación que se acompañará a la declaración responsable, generando así diversidad de supuestos?

El DL 2/2020 ha optado por delegar en los Ayuntamientos la facultad de establecer en cada municipio los requisitos y la documentación, que el promotor deberá acompañar a la declaración responsable.

5.4.- Declaración de obra nueva y contratación de  suministros.-

¿Qué documentación deberá presentar el promotor ante el Notario, para el otorgamiento de la escritura pública de una nueva de la edificación?

¿El modelo estandarizado acreditativo de la presentación por vía telemática de la declaración responsable ante el Ayuntamiento, o en su caso, la documentación completa presentada en el Ayuntamiento?

¿Sería exigible que el Ayuntamiento emita certificado acreditativo que el promotor ha presentado la declaración responsable acompañada de la documentación completa?

El DL 2/2020 determina que la declaración responsable, acompañada de la documentación exigida, y por supuesto, cumpliéndose las determinaciones establecidas en el artículo 169 bis de la  LOUA, reseñadas en nuestra apartado 4.1, produce efectos jurídicos, desde el momento de su presentación, no estableciéndose ningún tipo de condicionante de su plena eficacia con el hecho de la presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección posterior que correspondan a los Ayuntamientos.

Entendemos que el Notario analizará, en cada caso, la declaración responsable, en sustitución de la licencia urbanística, comprobando, única y exclusivamente, que por vía telemática se ha presentado la declaración responsable con la documentación completa ante el Ayuntamiento, por supuesto, sin entrar a valorar el contenido de la referida documentación.

Consideramos que las compañías suministradoras procederán en términos similares, solicitando al promotor el documento acreditativo de la presentación de la declaración responsable ante el Ayuntamiento, en sustitución de la licencia urbanística exigida con anterioridad a la entrada en vigor del DL 2/2010, en los términos establecidos en el artículo 175.2 de la LOUA.

6.- Conclusiones.-

¿Qué relevancia puede tener la sustitución de la licencia urbanística por la declaración responsable en determinadas actuaciones urbanísticas?

En el presente, inmersa la sociedad en la crisis sanitaria provocada por el virus COVID 19, han pasado desapercibidas las medidas de simplificación y agilización de determinadas actuaciones urbanísticas contenidas en el DL 2/2020.

En el futuro, nos marca el camino a seguir, simplificación de la compleja normativa   que regula actualmente las disciplinas vinculadas y conexas, que son  la ordenación del territorio y el urbanismo.

Por ello, como simple botón de muestra, hoy resaltamos esta  medida  como positiva en términos de futuro, en este sentido, terminamos nuestras reflexiones con el mismo lema, que las hemos iniciado, enviando  un mensaje de ánimo para un futuro próximo.

Marbella, a 15 de abril de 2020