LEY 7/2021 (LISTA) de suelo de Andalucía, publicada en el BOJA (3/12/2021).

La Ley 7/2021 (LISTA) establece las bases de un nuevo régimen jurídico para la ordenación del territorio y el urbanismo en Andalucía, no se trata de una revisión o una actualización de la Ley 1/94 (LOTA) Ordenación del Territorio y Ley 7/2002 (LOUA) Urbanismo, sino de la derogación de las mismas, para la implantación de un nuevo régimen jurídico, que deberá ser completado con el desarrollo reglamentario, en el plazo de seis meses, con la finalidad de completar así el marco legal, en materia de ordenación del territorio y urbanismo, jerarquizado,  coordinado y armonizado.

I.- ALGUNAS NOVEDADES INTERESANTES DE LA LEY 7/2021 (LISTA).

1.- Armonización de la  ordenación territorial y urbanística.

La Ley 7/2021 (LISTA) engloba en un solo texto legal dos disciplinas, reguladas en la actualidad en dos Leyes independientes,  Ley 1/94 (LOTA) Ordenación del Territorio y Ley 7/2002 (LOUA) Urbanismo. 

La Ley opta por integrar en un cuerpo legislativo único la ordenación territorial y urbanística en Andalucía, que hasta ahora se había materializado en dos disposiciones legislativas elaboradas con diferente perspectiva con un planteamiento complementario y coordinado de ambas materias.

2.- Simplificación de los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio y de urbanismo.

En cuanto a los trámites administrativos, y efectivamente, una vez leído el texto de la Ley, debemos reconocer que el articulado se corresponde con la declaración de simplificación de los procedimientos contenida en la Exposición de Motivos, y en consecuencia, admitimos que en gran medida el nuevo texto supera la extraordinaria complejidad contenida en los textos legales vigentes.

En este sentido, se establece un sistema de planeamiento general menos rígido y determinista que la actual, atribuyendo al planeamiento de desarrollo la ordenación detallada de cada ámbito de actuación.

Se conforma un sistema de planeamiento adecuado al tamaño de los pequeños municipios, siguiendo criterios de simplificación y eficacia, basados en un modelo de planificación estratégica estable, con capacidad de respuesta ante las dinámicas económicas y sociales.

La Ley configura una norma sencilla, actualizada, sistematizada y coherente con la normativa sectorial, que permite la agilización de tramitación y aprobación de los instrumentos de ordenación y de la implantación de actividades económicas, con reducción sustancial de los plazos de tramitación, sin olvidar las medidas de control y la seguridad jurídica que deben regir la planificación e implantación de toda actuación.

La Ley supera el paradigma de considerar en el ámbito de la ordenación territorial y urbanística, que la seguridad jurídica es equivalente a un procedimiento administrativo complejo, en el que se suceden múltiples controles.

3.- Desaparición del actual Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU)  y su sustitución por dos nuevas figuras de planeamiento.

–          Plan General de Ordenación Municipal (PGOM), como instrumento con el que se configura y define el modelo de ciudad a medio y largo plazo.

–          Plan de Ordenación Urbana (POU), como instrumento propio de ordenación de la ciudad existente y de respuesta a las necesidades de regeneración y rehabilitación de ésta, con el carácter naturaleza de instrumento de ordenación urbanística de desarrollo.

4.- Procedimiento monofásico en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística.

La Ley sustituye el actual procedimiento bifásico para la aprobación del planeamiento general, basado en el principio de competencias compartidas entre la Comunidad Autónoma y los Ayuntamientos, por un procedimiento monofásico.

Corresponde a los Municipios las competencias relativas a la tramitación y aprobación de todos los instrumentos de ordenación urbanística y sus innovaciones, si bien, corresponde a la Consejería competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, emitir informe preceptivo en los instrumentos de ordenación urbanística. Este informe será vinculante en  los instrumentos de ordenación urbanística general,  y en aquellos que en ausencia de estos o por no estar previsto en ellos, delimiten actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización o ámbitos de hábitat rural diseminado. El informe se emitirá en el plazo de tres meses.

Valoramos de forma positiva el reconocimiento de la plena competencia de los Municipios, en la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, y por supuesto, teniendo como límites a dicha competencia municipal, el principio de legalidad y los intereses supralocales, sobre los que la Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas.

5.- Régimen jurídico aplicable a la declaración de invalidez de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

Se introducen las siguientes novedades:

–          Serán nulos o anulables  según lo que establezca la legislación estatal.

–          La invalidez de parte de un instrumento de ordenación no implicará la de las partes, que sean independientes de aquella.

–          La invalidez de un plan no implicará la de otros planes o la de instrumentos de gestión cuyas determinaciones se puedan sustentar directamente en leyes, reglamentos u otros planes o tenga independencia funcional respecto a lo anulado.

–          En los procedimientos de revisión de oficio de instrumento de ordenación territorial urbanística, se impondrá la subsistencia de los actos firmes dictados en su aplicación y la conservación de aquellos trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

Con estas medidas, la Ley pretende acotar y limitar las consecuencias derivadas de las frecuentes declaraciones judiciales de nulidad de planes territoriales y urbanísticos.

6.- Régimen urbanístico del suelo.-

Una de las grandes novedades de la Ley, la encontramos en el régimen urbanístico del suelo, que se reduce a suelo urbano y suelo rústico, desapareciendo como clase el suelo urbanizable.

Se indica en la Exposición de Motivos, que la clasificación de suelo urbano y suelo rústico es coherente con la legislación básica estatal.

6.1.- Suelo urbano

Conforman el suelo urbano los terrenos que, estando integrados legalmente en la malla urbana constituyendo por una red de viales, dotaciones y parcelas propias del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumplan alguna de las siguientes condiciones:

a)  Haber sido urbanizados en ejecución de los instrumentos de ordenación urbanística o territorial y de conformidad con sus determinaciones, desde el momento en que se produzca la recepción de las obras de urbanización conforme a esta ley y a sus normas de desarrollo.

b) Estar transformados urbanísticamente, por contar con acceso rodado por vía urbana y con conexión en red con los servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energía eléctrica.

c) Estar ocupados por la edificación, al menos,  en las dos terceras partes del espacio apto para ello,  de acuerdo con el ámbito que el instrumento de ordenación urbanística general establezca.

También forman parte del suelo urbano los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, que sirven de soporte a un asentamiento de población singularizado, identificable y diferenciado, siempre que cuenten con acceso rodado y las infraestructuras y servicios básicos que se determinen reglamentariamente.

Desaparece la categorización de suelo urbano consolidado y no consolidado, en este sentido, a la entrada en vigor de la Ley, según lo dispuesto en la  DT 1ª, sólo conservarán la clasificación de suelo urbano los terrenos que  reúnan las condiciones indicadas anteriormente, y a su vez, los clasificados como urbano en el planeamiento urbanístico vigente.

6.2.- Suelo rústico.

El suelo rústico se divide en las siguientes categorías:

a)      Suelo rústico especialmente protegido por legislación sectorial.

b)      Suelo rústico preservado por existencia acreditada de procesos naturales o actividades antrópicas susceptibles de generar riesgos, lo que hace incompatible su transformación mediante la urbanización, mientras subsistan dichos procesos o actividades.

c)      Suelo rústico preservado por ordenación territorial urbanística, cuya transformación se considera incompatible, por razones de sostenibilidad, racionalidad y viabilidad y atendiendo a las características y condiciones del municipio.

d)      Suelo rústico común, que incluye al resto de los terrenos que deban ser considerados como suelo rústico.

Se identificarán como habitats rurales diseminados existentes, los terrenos que constituyen el ámbito territorial de asentamientos rurales diseminados que tuvieron su origen en un modo de vida rural y en los que permanecen algunas características tradicionales de tipo rural que conviene preservar.

Reconocemos que la Ley otorga un especial protagonismo al suelo rústico:

–          Uno de los objetivos de la Ley es mantener y ampliar la base económica del medio rural, mediante la preservación de actividades competitivas y multifuncionales, incorporando nuevas actividades compatibles con un desarrollo sostenible y con una limitada, pero no rechazable, función residencial.

–          Como actuaciones extraordinarias en suelo rústico, se permiten, entre otras, de implantación de equipamientos, incluyendo su ampliación, así como usos industriales, terciarios o turísticos y cualesquiera otros que deban implantarse en esta clase de suelo, asimismo, vinculadas a estas actuaciones, podrán autorizarse conjuntamente edificaciones destinados a uso residencial, debiendo garantizarse la proporcionalidad y vinculación entre ambas.

–          En los términos que se establezcan reglamentariamente podrán autorizarse viviendas unifamiliares aisladas, siempre que no induzcan a la formación de nuevos asentamientos ni impidan el normal desarrollo de los usos ordinarios del suelo rústico.

–          Las actuaciones extraordinarias sobre suelo rústico requieren, para ser legitimadas, de una autorización previa a la licencia municipal que cualifique los terrenos donde pretendan implantarse, conforme a los criterios que se establezcan reglamentariamente.

–          Reconocimiento como suelo urbano a los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural.

–          Identificación de los habitats rurales diseminados existentes.

7.- Actuaciones de transformación urbanística y actuaciones urbanísticas.-

Las actuaciones de transformación urbanística tienen por objeto, previa tramitación de los correspondientes instrumentos de ordenación y ejecución urbanística:

–          En suelo urbano, la realización de actuaciones de mejora urbana y actuaciones de reforma interior,

–          En suelo rústico común, la realización de las actuaciones de nueva urbanización.

Las actuaciones urbanísticas tienen por objeto la realización de las actuaciones para la mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano, la obtención de sistemas generales y locales o para mejorar o completar la urbanización, así como a las actuaciones de edificación recogidas en el Título VI.

La delimitación de las actuaciones de transformación urbanística de nueva urbanización corresponde al Plan General de Ordenación Municipal (PGOM) y las de mejora urbana y de reforma interior al Plan de Ordenación Urbana (POU).

Conforme a las determinaciones que en estos instrumentos se contengan podrán delimitarse las actuaciones de transformación urbanística por los instrumentos de ordenación detallada, previa propuesta de delimitación motivada.

Tienen la consideración de Actuaciones de Transformación Urbanística en suelo rústico común las actuaciones de nueva urbanización. En esta clase de suelo, sólo será posible la transformación del suelo preciso para satisfacer las necesidades de crecimiento urbano, de la actividad económica o para completar la estructura urbanística. Atendiendo a los principios de sostenibilidad y racionalidad, la necesidad de su transformación deberá justificarse por su interés público o social, en función del análisis de parámetros objetivos de crecimiento y demanda o por la imposibilidad de atender a esas necesidades con el suelo urbano disponible.

Los terrenos incluidos en los ámbitos de nueva urbanización, como hemos dicho en el párrafo anterior, deberán tener debidamente justificada la necesidad de su transformación, y a su vez, entre otras condiciones, deberán ser colindantes al suelo urbano de los núcleos de población existentes, quedando integrados para su transformación en la malla urbana, si bien, entre otras excepciones, los nuevos desarrollos de uso global  de actividades económicas o turístico, y a su vez,  las actuaciones de carácter supralocales contempladas expresamente en los instrumentos ordenación territorial o las declaradas de interés autonómico, de forma justificada, podrán emplazarse en discontinuidad con los núcleos de población existentes.

El Plan Parcial de Ordenación (PPO) tiene por objeto delimitar y establecer la ordenación detallada y la programación de una actuación de nueva urbanización en suelo rústico.

8.- Medidas de adecuación ambiental y territorial de las edificaciones irregulares.

La Ley recoge el contenido esencial del Decreto Ley 3/2019, regulando el régimen aplicable a las edificaciones irregulares consideradas individualmente, y a su vez, estableciendo un tratamiento mediante Planes Especiales de adecuación ambiental y territorial, para las agrupaciones de viviendas irregulares y, finalmente, la incorporación de dichas edificaciones al modelo de ciudad vía instrumentos de ordenación urbanística general, cuando proceda.

II.- DESARROLLO REGLAMENTARIO, EN MATERIA DE ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y DE URBANISMO.-

Una vez aprobada la Ley 7/2021 (LISTA), integrando en un cuerpo legislativo único la ordenación territorial que incluya la ordenación del litoral y la ordenación urbanística en Andalucía, será necesario completar una estructura normativa, jerarquizada, coordinada y armonizada.

–          Desarrollo reglamentario (Ordenación del Territorio):

Se prevé la revisión del vigente Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA), aprobado por Decreto 206/2006 y publicado en el BOJA el 29 de diciembre de 2006.  (DL 5/2012), en el plazo de seis meses. Ponemos de manifiesto la escasa implantación del  POTA, ya que de los 595 municipios en Andalucía con planeamiento, sólo 68 (11%) han adaptado su planeamiento urbanístico al POTA, y en consecuencia, han adecuados sus límites de crecimiento al 40% del suelo urbano existente y al 30% de la población. Resaltamos que la Disposición Derogatoria única, apartado 2.f de la Ley (LISTA) deroga expresamente la polémica norma 45.4.a del Decreto 206/2006 (POTA), que establece los criterios para el crecimiento de los municipios de Andalucía.

Aprobación, o en su caso, adaptación de los existentes a la  Ley (LISTA) de los Planes subregionales.

–          Desarrollo reglamentario (Urbanismo):

Se prevé la aprobación  de los Reglamentos de Planeamiento y de Gestión,  y a su vez,  adaptación a la Ley (LISTA) del Reglamento de Disciplina Urbanística, en el plazo de seis meses desde la aprobación de la Ley.

Así se podrá obtener un marco legal, en materia de ordenación del territorio y urbanismo,  jerarquizado,  coordinado y armonizado.

III.-  CONCLUSIONES.-

Valoramos como positivas, entre otras, las interesantes novedades de la Ley 7/2021 (LISTA):

–          Armonización de la  planificación territorial y urbanística.

–          Principio de sostenibilidad del territorio de Andalucía.

–          Simplificación de los procedimientos de aprobación de los instrumentos de ordenación del territorio y de urbanismo.

–          Establecimiento  de un sistema de planeamiento general menos rígido y determinista que el actual.

–          Sistema de planeamiento adecuado al tamaño de los pequeños municipios.

–          Sustitución del actual Plan General de Ordenación Urbanística (PGOU) por dos nuevas figuras de planeamiento: Plan General de Ordenación Municipal (PGOM) y Plan de Ordenación Urbana (POU).

–          Reconocimiento de la plena competencia de los Ayuntamientos, en la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, respetando el principio de autonomía local.

–          Modulación de la invalidez de los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

–          Régimen aplicable a las edificaciones irregulares.

–          Fomento de la base económica del medio rural.

Estepona, a 7 de diciembre de 2021