Reforma Ley de Costas. La Ley de protección y uso sotenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, publicada en el BOE el 30 de Mayo de 2.012.

Reforma Ley de Costas. “El Congreso de los Diputados aprobó el día 9 de mayo de 2013 el texto de la Ley de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, con las enmiendas introducidas por el Senado.”

Medidas para mejorar la seguridad jurídica en el litoral. Complejo reparto competencial en materia de litoral. El Congreso de los Diputados aprobó el día 9 de mayo de 2013 el texto de la Ley de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, con las enmiendas introducidas por el Senado, pendiente de publicación en el BOE. Durante la tramitación parlamentaria del proyecto de reforma de la Ley de Costas, se ha levantado un amplio debate sobre el contenido de la reforma, con gran repercusión mediática.

1.- JUSTIFICACIÓN DE LA REFORMA DEL LA LEY DE COSTAS DE 1988.- Según la Exposición de Motivos, el reto es conseguir un equilibrio entre un alto grado de protección del litoral y una actividad respetuosa con el mismo. Se afirma, que un litoral bien conservado contribuye al desarrollo económico y los beneficios de éste redundan, a su vez, en la mejora medioambiental. Se hace una crítica a que los cambios introducidos por la Ley de 1988, no fuesen inmediatos, sino que se demorasen en el tiempo, lo que ha dado lugar a una litigiosidad crónica, y en muchos supuestos, la Ley de 1988 no ha llegado a aplicarse, tolerándose situaciones inaceptables desde un punto de vista medioambiental, que aún no han sido resueltas. Se manifiesta que tanto la aplicación conflictiva como la inaplicación o incluso la impotencia de la Ley de 1988 para imponerse sobre realidades sociales consolidadas son la prueba que el concepto de protección del litoral contenido en la referida Ley debe ser corregido. Una vez justificada la necesidad del cambio de la Ley de 1988, se afirma que la reforma de la Ley proporciona seguridad jurídica estableciendo un marco en el que las relaciones jurídicas en el litoral pueden tener continuidad a largo plazo, y a su vez, se garantiza el mantenimiento de la integridad del dominio público marítimo terrestre, a través de reglas claras que puedan ser aplicadas.

2.- NOVEDADES Y MODIFICACIONES RELEVANTES INTRODUCIDAS POR LA REFORMA DE LA LEY DE COSTAS.-

2.1.- Regulación diferenciada de los tramos urbanos y naturales de las playas.- Los tramos de playa urbanos son los contiguos con suelos urbanizados, para los que se establece una normativa que permite preservar el uso común de los mismos por los ciudadanos. En los tramos urbanos podrá autorizarse la celebración de aquellos eventos de interés general con repercusión turística que cumplan los requisitos que se establezcan. Los tramos de playa naturales son los contiguos a espacios protegidos o a suelo rural, para los que se establece un grado de protección alto y se restringen las ocupaciones, con la finalidad de mantener su estado natural. En la delimitación de los tramos urbanos y naturales de playa intervendrán las administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo, en la forma que reglamentariamente se determine.

2.2.- Exclusión de determinados núcleos de población del dominio público marítimo terrestre, entre ellos, Pedregalejo y El Palo, en Málaga.- Esta exclusión legal pretende otorgar una solución singular a terrenos de núcleos residenciales, con edificaciones construidas antes de 1988, formando áreas de viviendas históricamente consolidadas, que por su degradación y características físicas actuales, resultan absolutamente innecesarias para la protección o utilización del dominio público marítimo terrestre. Se justifica la medida en la aplicación del principio de seguridad jurídica, que exige reconocer la realidad física preexistente a la entrada en vigor de la Ley de 1988, y a su vez, en el informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009, que insta al Estado español a reconocer los legítimos derechos de los propietarios de viviendas en la costa, que no tienen un impacto negativo en el medio ambiente costero. Entre los núcleos de población excluidos, se encuentran Pedregalejo y El Palo, en la provincia de Málaga. Los terrenos excluidos podrán ser transmitidos a sus ocupantes por cualquiera de los negocios dispositivos establecidos en la Ley 33/2003 de Patrimonio de las Administraciones Públicas. La escritura pública de transmisión será título suficiente para rectificar las situaciones contradictorias que aparezcan en el Registro de la Propiedad y en el Catastro. La efectividad de la exclusión estará condicionada a la formalización de los referidos negocios de transmisión de los terrenos por la Administración a los ocupantes. En definitiva, los ocupantes de los inmuebles situados dentro de los núcleos de población, excluidos del dominio marítimo terrestre, deberán abonar las compensaciones económicas correspondientes a la Administración del Estado, para hacer efectiva la regularización, mediante la inscripción del título de propiedad en el Registro de la Propiedad y en el Catastro.

2.3.- Medidas para evitar los efectos de la incidencia del cambio climático en el litoral.- Por primera vez, se establecen regulaciones específicas para afrontar con garantías la lucha contra los efectos del cambio climático en el litoral. En este sentido, se establece un régimen específico para los tramos del litoral que se encuentren en riesgo grave de regresión. En las áreas del litoral que se declaren en riesgo de regresión, se limitan las ocupaciones y se prevé que la Administración pueda realizar actuaciones de protección, conservación o restauración, con la finalidad de evitar la regresión del litoral, quedando facultada la Administración para imponer contribuciones especiales a las personas físicas o jurídicas, que obtengan un beneficio especial de las obras ejecutadas por la Administración, aunque el beneficio no sea cuantificable. Los sujetos pasivos de las contribuciones especiales serán los que se beneficien de las obras de protección, conservación o restauración del dominio público marítimo terrestre, en especial, los titulares de derechos de ocupación, así como los propietarios de las fincas y de los establecimientos colindantes. Se impone al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente la obligación de elaborar una estrategia para la adaptación de la costa a los efectos del cambio climático. Con la misma finalidad de evitar la regresión del litoral, los propietarios amenazados por la invasión del mar, por causas naturales o artificiales, podrán ejecutar obras de protección, previa autorización o concesión, siempre que no perjudiquen el dominio público marítimo terrestre.

2.4.- Regulación de las denominadas urbanizaciones marítimo-terrestres.- Son urbanizaciones marítimo-terrestres los núcleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de la inundación artificial de terrenos privados. Las urbanizaciones marítimo-terrestres deberán contar con un instrumento de ordenación territorial o urbanístico, que se ajuste a las prescripciones que en materia del dominio público marítimo-terrestre establecen esta Ley y sus normas de desarrollo. El terreno inundado se incorporará al dominio público marítimo-terrestre, sin embargo, no se incorporarán al dominio público los terrenos de propiedad privada colindantes a las viviendas, ni los retranqueados con respecto del canal navegable, que se destinen a estacionamiento náutico individual y privado, como tampoco se incorporarán al dominio público los terrenos privados que se destinarán al estacionamiento náutico colectivo y privado. Los propietarios de las viviendas contiguas a los canales navegables tendrán un derecho de uso de los amarres situados frente a las viviendas. Este derecho estará vinculado a las viviendas y solo será transmisible junto a ellas.

2.5.- Adscripción por la Administración del Estado de bienes de dominio público marítimo terrestre a las Comunidades Autónomas para la construcción de nuevos puertos, o en su caso, a la ampliación o modificación de los existentes.- Resaltamos por su interés la modificación introducida, en cuanto que en la zona de servicio portuaria de los bienes de dominio público marítimo terrestre adscritos, que no reúnan las características del art. 3 de la Ley, además de los usos necesarios para el desarrollo de la actividad portuaria, se podrán permitir usos comerciales y de restauración, siempre que no perjudique el dominio público marítimo terrestre y la actividad portuaria y se ajusten al planeamiento urbanístico. En todo caso, se prohíben las edificaciones destinadas a residencia o habitación. Reglamentariamente se fijarán los criterios para determinar las superficies máximas para los usos comercial y de restauración, en función de las características de la zona de servicio portuaria.

2.6.- Medidas para evitar que en el litoral se consumen irregularidades administrativas.- La Administración del Estado podrá suspender en vía administrativa los actos y acuerdos adoptados por las entidades locales, que afecten la integridad del dominio público marítimos terrestre o de la servidumbre de protección, sin perjuicio de que en el plazo de diez días dichos actos o acuerdos deban ser recurridos ante la jurisdicción contencioso administrativa.

2.7.- Modificación de la disposición transitoria sobre la reducción de la servidumbre de protección a 20 mts., al suelo urbano, con independencia de que estuviese o no clasificado por el planeamiento, a la entrada en vigor de la Ley de 1988.- No es cierto que la reforma de la Ley haya reducido la zona de servidumbre legal de protección del dominio público marítimo terrestre de 100 mts. a 20 mts. Se mantiene con carácter general la zona de servidumbre de protección en 100 mts. establecida por la Ley de Costas de 1988. Se mantiene la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de 1988, que establecía la reducción de la servidumbre de protección de 100 a 20 mts. en los terrenos que a la entrada en vigor de la citada Ley estuviesen clasificados en el planeamiento urbanístico como suelo urbano. Si es cierto, que la reforma de la Ley ha ampliado la reducción de la servidumbre de protección a 20 mts., no sólo a los suelos clasificados como urbano a la entrada en vigor de la Ley de 1988, sino también a los suelos que tuviesen “de facto” dicha condición de urbano, es decir, a los suelos que cumplan alguno de los siguientes requisitos : a) En municipios con planeamiento urbanístico, los suelos que, o bien cuenten con todos los servicios urbanísticos y estuviesen consolidados con edificaciones en al menos un tercio de su superficie, o bien, careciendo de alguno de los servicios, estuviesen en áreas consolidadas de edificaciones como mínimo en dos terceras partes de su superficie, de conformidad con la ordenación de aplicación. b) En municipios sin planeamiento urbanístico, los suelos que, o bien cuenten con todos los servicios urbanísticos y estuviesen consolidados con edificaciones en al menos un tercio de su superficie, o bien, careciendo de alguno de los servicios, estuviesen en áreas consolidadas de edificaciones como mínimo en la mitad de su superficie. Esta disposición se aplicará a los núcleos o áreas delimitadas por el planeamiento urbanístico, y en su defecto, serán delimitados por la Administración urbanística competente, previo informe en ambos casos del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en cuanto a la delimitación y compatibilidad de tales núcleos o áreas con la protección y defensa del dominio público marítimo terrestre. La Ley de 1988 limitaba la reducción de la servidumbre a 20 mts., sólo a los suelos clasificados como urbano por el planeamiento urbanístico, a la entrada en vigor de la referida Ley. La reforma de la Ley aplica la doctrina jurisprudencial unánime del TS sobre el carácter reglado de la clasificación del suelo como urbano, que impone por aplicación de la fuerza normativa de lo fáctico, el reconocimiento como urbano del suelo que esté dotado de todos los servicios urbanísticos, necesarios y adecuados, para las edificaciones existentes y que se proyecten construir sobre dicho suelo, que a su vez deberá estar integrado en la malla urbana. En definitiva, la reforma de la Ley se limita a ampliar la disposición transitoria de la Ley de 1988, aplicando la reducción de la servidumbre de protección a 20 mts, no sólo al suelo clasificado en el planeamiento urbanístico como urbano a la entrada en vigor de la Ley de 1988, sino también, al suelo que tiene la condición jurídico-fáctica de urbano, aunque no estuviese clasificado como tal. Se trata del reconocimiento de una realidad preexistente a la entrada en vigor de la Ley de 1988, que es la reducción de la servidumbre de protección al suelo que tenga la condición de urbano, no pudiéndose autorizar nuevas construcciones de las prohibidas por la Ley de 1988 en la zona de servidumbre de protección. La reforma se limita a la aplicación de la doctrina jurisprudencial sobre el carácter reglado de la clasificación del suelo urbano, que determina la obligación de su clasificación, y de no serlo en el planeamiento urbanístico, su reconocimiento como urbano a todos los efectos legales, por aplicación de la “fuerza normativa de lo fáctico”.

2.8.- Deslinde del dominio público marítimo terrestre y delimitación de la zona de servidumbre de protección.- El acuerdo de inicio del expediente de deslinde llevará consigo la expedición por el Registrador de la Propiedad de certificación de dominio y cargas de las fincas afectadas por el expediente, y a su vez, de forma simultánea a la expedición de la certificación, el Registrador extenderá nota marginal en las fincas afectadas, haciendo constar la incoación del expediente, la expedición de la certificación de cargas y la advertencia de que las fincas afectadas, total o parcialmente, pueden ser incorporadas al dominio público marítimo terrestre, o en su caso, pueden ser incluidas en la zona de servidumbre de protección. La resolución del deslinde será título suficiente para rectificar las situaciones registrales contradictorias con el deslinde, y a su vez, para que la Administración proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público marítimo terrestre. Los titulares de terrenos, que como consecuencia del deslinde, sean incorporados al dominio público marítimo terrestre, pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento, a cuyo efecto la Administración otorgará de oficio la concesión administrativa, por un plazo de setenta y cinco años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de pagar canon alguno. Las concesiones podrán ser objeto de transmisión mortis causa o inter vivos. En la transmisión mortis causa, se amplia el plazo de la notificación, que deberán llevar a cabo los causahabientes para poder subrogarse en la concesión, de uno a cuatro años. En la transmisión inter vivos, será preceptiva la autorización de la Administración. Los titulares de obras e instalaciones, que como consecuencia del deslinde, se incorporen a la zona de servidumbre de protección, podrán realizar obras de reparación, mejora, consolidación y modernización, siempre que no represente aumento de volumen, altura ni superficie.

2.9.- Prórroga de las concesiones administrativas otorgadas al amparo de la Ley de 1988.- Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que ya hayan sido otorgadas, podrán ser prorrogadas a instancia de su titular. La prórroga también podrá ser solicitada por los titulares de derechos de ocupación y aprovechamiento, previa solicitud de la correspondiente concesión. La duración de la prórroga no excederá en ningún caso de setenta y cinco años. De este modo, se da solución, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones, que comenzarían a expirar en el año 2018. La reforma modifica la disposición transitoria de la Ley de 1988 para permitir a titulares de terrenos amparador en el art. 34 LH puedan ser titulares de concesiones administrativas, removiendo los condicionantes que antes se les exigían.

3.- CONCLUSIONES.- La reforma introduce modificaciones sustanciales en la Ley de 1988, y a su vez, contiene novedades relevantes, que no habían sido contempladas en el referido texto legal. El reparto de competencias entre la Administración del Estado y las Comunidades Autónomas, en cuanto a la regulación del dominio público marítimo terrestre y de la zona de servidumbre de protección del mismo, fue resuelto, entre otras, por la sentencia 149/91, de 4 de julio, del Tribunal Constitucional, con respecto de la Ley de 1988. Con seguridad, la reforma en el año 2013 de la citada Ley levantará de nuevo la polémica en cuanto al complejo reparto competencial entre diferentes Administraciones Públicas, ya que, la reforma introduce modificaciones sustanciales en la Ley de 1988, y a su vez, contiene novedades relevantes, que no habían sido contempladas en el referido texto legal. A modo de resumen, resaltamos las siguientes :

3.1.- Resulta novedoso el tratamiento diferenciado de los tramos urbanos y naturales de playa, que tendrán una regulación específica según su propia naturaleza, pero no olvidemos que difiere para el futuro la delimitación de los referidos tramos urbanos y naturales de playa, así como la normativa específica aplicable a cada uno de ellos. En los tramos urbanos podrá autorizarse la celebración de aquellos eventos de interés general con repercusión turística que cumplan los requisitos que se establezcan. Según el propio texto legal, en esta materia deberán intervenir las Administraciones competentes en ordenación del territorio y urbanismo, es decir, Comunidades Autónomas, en materia de ordenación del territorio, y a su vez, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, con competencias compartidas en materia de urbanismo.

3.2.- La exclusión de determinados núcleos de población del dominio público marítimo terrestre ha sido una de las materias, que más repercusión mediática ha tenido, en la medida que supone el reconocimiento y aceptación de una realidad socio-económica preexistente a la entrada en vigor de la Ley de 1988, como es la existencia de las áreas de viviendas históricamente consolidadas en el interior del dominio público marítimo terrestre. Viviendas que en pura teoría estaban condenadas a ser demolidas y que, sin embargo, la reforma de la Ley ha venido a reconocer y legalizar su existencia, alegando el principio de seguridad jurídica.

3.3.- Las medidas para evitar los efectos de la incidencia del cambio climático en el litoral y la implantación de contribuciones especiales a lo beneficiarios de las obras de protección, conservación y restauración del dominio público marítimo terrestre, son novedades que han pasado desapercibidas, y sin embargo, consideramos que son especialmente relevantes para el futuro de nuestras costas.

3.4.- Se introduce la figura de las urbanizaciones marítimo-terrestres, que son los núcleos residenciales en tierra firme dotados de un sistema viario navegable, construido a partir de la inundación artificial de terrenos privados. Según el propio texto legal, las urbanizaciones marítimo-terrestres deberán contar con un instrumento de ordenación territorial o urbanístico, que se ajuste a las prescripciones que en materia del dominio público marítimo-terrestre establecidas en esta Ley y en sus normas de desarrollo. De nuevo, nos encontramos con una materia, en la que concurren competencias de las diferentes Administraciones Públicas, que no serán fáciles de conciliar en cuanto a la futura regulación de las denominadas urbanizaciones marítimo terrestres.

3.5.- En la zona de servicio portuaria de los bienes de dominio público adscritos a las Comunidades Autónomas, se podrán permitir usos comerciales y de restauración, siempre que no perjudique el dominio público marítimo terrestre y la actividad portuaria y se ajusten al planeamiento urbanístico. De nuevo, las competencias de la Administración del Estado, Comunidades Autónomas y Ayuntamientos son concurrentes en la regulación de los referidos usos.

3.6.- Se introducen medidas que de forma automática la Administración del Estado podrá adoptar, para evitar que en el litoral se consumen irregularidades administrativas, mediante la suspensión de resoluciones de los Ayuntamientos, que pudieran afectar a la integridad del dominio público marítimo terrestre o de la zona de servidumbre de protección, debiendo la Administración del Estado acudir a los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, en el plazo de diez días, para obtener la ratificación de la suspensión decretada. La competencia de la Administración del Estado para adoptar estas medidas en cuanto al dominio público marítimo terrestre no es cuestionable, pero sí lo será para su adopción en cuanto actuaciones en la zona de servidumbre de protección, a la vista del reparto competencial contenido en la sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de julio de 1991.

3.7.- Uno de los temas más polémicos de la reforma es la modificación de la disposición transitoria sobre la reducción de la servidumbre de protección a 20 mts., ampliando dicha reducción al suelo urbano, con independencia de que estuviese o no clasificado por el planeamiento, a la entrada en vigor de la Ley de 1988. La zona de servidumbre de protección se mantiene con carácter general en 100 mts. y la ampliación de la reducción a 20 mts. en los suelos urbanos a la entrada en vigor de la Ley de 1988, estuviesen o no clasificados en el planeamiento vigente, no es más que el reconocimiento de la doctrina jurisprudencial relativa a la fuerza normativa de lo fáctico, en cuanto a la condición de suelo urbano, como consecuencia de su carácter reglado.

3.8.- La inmatriculación del dominio público marítimo terrestre en el Registro de la Propiedad y la constancia registral de las fincas incorporadas a la zona de servidumbre de protección, en base a las resoluciones que aprueben los expedientes de deslinde, son modificaciones que se justifican por aplicación del principio de seguridad jurídica.

3.9.- Las concesiones administrativas en el dominio público marítimo terrestre han sufrido cambios sustanciales, que de igual forma, han tenido especial repercusión mediática. De una parte, los titulares de terrenos, que como consecuencia del deslinde, sean incorporados al dominio público marítimo terrestre, pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento, a cuyo efecto la Administración otorgará de oficio la concesión, por un plazo de setenta y cinco años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de pagar canon alguno. Y de otra, los titulares de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que ya hayan sido otorgadas, podrán solicitar la prórroga por el plazo máximo de setenta y cinco años. La prórroga también podrá ser solicitada por los titulares de derechos de ocupación y aprovechamiento en el dominio público marítimo terrestre, previa solicitud de la correspondiente concesión.

Estepona, a 20 de mayo de 2013

Pérez de Vargas Abogados