Nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (LEY 39/2015)

Entrada en vigor el día 2 de octubre de 2016

Las Administraciones Públicas son organizaciones al servicio del interés general, para lo que la ley les dota de determinadas potestades que las colocan en una situación de poder frente a los ciudadanos y al resto de organizaciones, sirvan de ejemplo, la potestad tributaria, la expropiatoria, la sancionadora o la autotutela administrativa. En nuestro ordenamiento existen sin embargo una serie de instituciones jurídicas que sirven de contrapeso, cuya finalidad es equilibrar la situación del lado de los ciudadanos y en la medida de lo posible evitar extralimitaciones, abusos, arbitrariedades y errores que pueden producirse, cabe citar como ejemplo, el principio de legalidad, la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas, el silencio administrativo o el procedimiento administrativo, al que nos referimos a continuación.

El 2 de octubre de 2016 entró en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas que establece un modelo de procedimiento al que se debe ajustar la actividad de estas entidades. La citada Ley da cumplimiento al mandato previsto en el artículo 105 de la Constitución en virtud del cual «La ley regulará (…) c) El procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado».

La actividad de la Administración requiere siempre de la tramitación de un procedimiento, legalmente establecido, lo que es lo mismo, la realización de una serie de actuaciones y trámites, casi siempre consecutivos, previamente definidos por ley. La finalidad es, por un lado, favorecer, en la medida de lo posible el acierto y la ponderación de la actuación administrativa, pues el procedimiento obliga a recabar datos que facilitan la toma de decisiones, y por el otro, permitir el control de la actividad de las administraciones por los ciudadanos, a través del poder judicial.

El deber que la ley impone a las administraciones de seguir un procedimiento previamente establecido, como decimos, es de fundamental importancia para contrarrestar la situación de superioridad que las Administraciones ostentan en la sociedad. En este sentido, las decisiones y actos de las Administraciones suelen tener importantes repercusiones en las vidas de los ciudadanos, por lo que la Constitución exige medidas que faciliten su acierto y ponderación, evitando la arbitrariedad. El artículo 9 de la Constitución garantiza “…. la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”. La actuación de las Administraciones no puede separarse nunca de la legalidad vigente. Para lograr este objetivo se establece el procedimiento que somete la actividad de las Administraciones Públicas.

Conforme al artículo 149 de la CE compete al Estado el establecimiento de estas normas de procedimiento común  «sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.» El Tribunal Constitucional en su sentencia 166/2014, de 22 de octubre dijo que  «…los procedimientos especiales por razón de la materia que regulen las Comunidades Autónomas de acuerdo con sus competencias deben siempre “respetar” ese modelo o estructura general definidos por el Estado […] pues de otro modo éste no cumpliría su función de ser el procedimiento administrativo común»

Por tanto, como hemos dicho, el procedimiento común es el modelo de procedimiento al que se debe ajustar la actividad administrativa y del que no se pueden separar las Administraciones.

Hasta el 2 de octubre de 2016 estas normas comunes residían en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.  A partir del 2 de octubre de 2016 están en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (nueva Ley de Procedimiento Administrativo), que deroga la anteriormente citada Ley, introduciendo algunas novedades que reseñamos a continuación.

De la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, a nuestro juicio, es destacable, lo siguiente:

1.- La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece en sus artículos 127 y siguientes «los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria». Es la primera vez que en una ley de procedimiento administrativo común se regulan estas cuestiones.

2.- La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común deroga expresamente el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, que regulaba el Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora. De esta manera, ahora serán aplicables al ejercicio de esta potestad las normas de procedimiento comunes establecidas en la Ley 39/2015. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que la Disposición Adicional Primera, punto 2, de la nueva Ley, establece que «(…) se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley: a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa. b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo. c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería. d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.»

3.- Lo mismo sucede en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones. La Ley 29/2015 ha derogado el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

4.- La regulación del silencio administrativo es de trascendental importancia. Es lo primero que el operador jurídico mira ––al menos es mi caso–– cuando se tiene noticia de algún proyecto que pudiera afectar al procedimiento común. En el caso de la Ley 39/2015 no parece que modifique el régimen hasta ahora existente, de tal manera que la regla general sigue siendo la del silencio positivo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Por otro lado, también parece que se mantienen las excepciones existentes hasta la entrada en vigor de esta nueva Ley.

El artículo 24.1 de la Ley 39/2015, literalmente dice: «1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario…………»

En este punto hay que remitirse a la disposición adicional vigésima novena de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre cuyo anexo 2 se mantiene vigente.

5.- La nueva Ley de Procedimiento Común va a provocar la transición definitiva del soporte papel y los canales tradicionales de transmisión, como el correo, a los soportes electrónicos y a la red como medio. Las normas que requieren y presuponen el uso de medios electrónicos y “nuevas tecnologías de la información”, están diseminadas por todo el texto legal, de tal forma que relega las maneras tradicionales a una situación de marginalidad. Esta nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común deroga la Ley 11//2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y asume gran parte de sus normas.

Teniendo en cuenta la razón de existir de estas Administraciones Públicas, que en nuestro ordenamiento no es otra que el bienestar de los ciudadanos, la incorporación de las nuevas tecnologías y la imposición de su uso en las relaciones con los poderes públicos debiera tener como finalidad principal la protección de los derechos fundamentales y las libertades públicas de los ciudadanos.

Percibimos como un riesgo la existencia de un gran número de ciudadanos y organizaciones que carecen de medios electrónicos para relacionarse de esta manera con las Administraciones Públicas, lo que deberá resolverse siempre a favor del administrado, pues la razón de ser de estas Administraciones Públicas, reiteramos, es el bienestar de los ciudadanos.

El debate se planteará por tanto en torno al artículo 14 de la nueva Ley de Procedimiento Común, cuyo punto 1 permite a las personas físicas «…elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas.», y cuyo punto 2, obliga a utilizar medios electrónicos a la práctica totalidad de las organizaciones (personas jurídicas) y determinadas personas físicas (profesionales), a los que se les obliga a adaptarse.

La Ley introduce derechos, como son el derecho a comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración; a ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas; a la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica; a la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas; a consultar la información sobre los procedimientos en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración; a cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos en la Ley; a ser informado sobre el sentido del silencio administrativo que corresponda al procedimiento para el caso de que la Administración no resuelva y notifique en plazo; a no presentar documentos que hayan sido elaborados por las propias Administraciones Públicas (hasta ahora este derecho se limitaba a no presentar documentos que ya se encontraran en poder de las Administraciones); a no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, se establezca lo contrario.

El uso de la red en las relaciones con la Administración es obligatorio para las personas jurídicas; las entidades sin personalidad jurídica; quienes  ejerzan  una  actividad  profesional  para  la  que  se  requiera  colegiación  obligatoria,  para  los  trámites  y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional; Notarios y Registradores de la Propiedad y Mercantiles; quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración; los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público.

Resulta interesante la obligación que la Ley impone a las Administraciones de publicar y mantener actualizadas en el portal web, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

Si las Administraciones cumplieran con este mandato, que ya existe, entendemos que los ciudadanos tendrán la posibilidad de evaluar de forma objetiva la actividad de las distintas Administraciones pues de alguna manera permitirá medir la intensidad de esta actividad.

6.- La nueva Ley obliga también a las Administraciones a mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados y de que los expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar su autenticidad, integridad y conservación.

7.- Cabe señalar también que los sábados dejan de ser hábiles, de manera tal que al calcular los plazos señalados en días hay que excluir los sábados, los domingos y los festivos, como se hace en los procedimientos judiciales. La Ley introduce la posibilidad de fijar plazos expresados en horas.

8.- Es interesante también que la nueva Ley permita expresamente la suspensión del plazo para resolver cuando el órgano tenga una pluralidad de recursos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto algún recurso judicial contra el acto en cuestión.