Agilización y simplificación del Planeamiento Urbanístico

Introducción.-

Algunas Comunidades Autónomas han iniciado un proceso de racionalización y simplificación de la legislación urbanística.-

Se ha generalizado la idea de que la regulación del urbanismo, a nivel autonómico,  es excesiva, por lo que resulta necesario su reforma, con el objetivo de simplificarla y racionalizarla.

1.- Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias.-

En el Boletín Oficial de Canarias 138/2017, de 19 de julio de 2017, aparece publicada la Ley 4/2017 aprobada por el Pleno del Parlamento de Canarias, en sesión celebrada los días 21 y 22 de junio de 2017, según consta en el Boletín Oficial del Parlamento de Canarias número 251 de 13 de julio.

En la Exposición de Motivos vemos que la Ley parte de la idea comúnmente aceptada de que la regulación del urbanismo es excesiva y demasiado compleja:

“[…] la gran cantidad de contenidos que se pide al planeamiento, como si tuviera que dar respuesta a todos los problemas imaginables, lo que lo convierte en algunos casos en un instrumento excesivamente pretencioso; siendo, además, un instrumento de enorme rigidez frente a los cambios y nuevas circunstancias, sometido a procedimientos interminables.”

En esta necesidad de simplificación, el legislador canario justifica medidas legislativas como (1) la sustitución de la licencia previa por la comunicación responsable en cuantos ámbitos sea admisible, así como, (2) la remisión en la regulación de los procedimientos de planeamiento a los procesos de evaluación ambiental, que son preceptivos en virtud de la normativa ambiental.

Esta búsqueda de la simplificación y de la eficacia, junto a la visión del suelo como bien frágil, escaso y valioso sirve a la Legislador Autonómico para referirse expresamente al principio de no regresión traído del Derecho Ambiental, en virtud del cual determinadas decisiones no se pueden deshacer.

No será posible volver atrás en relación con determinaciones relacionadas con “los espacios naturales protegidos”, “los incluidos en la Red Natura 2000”, las políticas de “contención en el consumo de suelo rústico”, “de la reconducción del uso residencial en el suelo rústico hacia los asentamientos, de la compacidad del crecimiento de la ciudad exigiendo la contigüidad del suelo urbanizable con el urbano, así como la práctica prohibición de clasificar nuevo suelo con destino turístico.”

Es decir, realmente esta Ley es un exponente de una nueva etapa del urbanismo en España, pues vemos que el suelo urbanizable pierde importancia a favor del suelo urbano y el no urbanizable (rústico), a los que se otorga mayor importancia y esto, en sí mismo, constituye un cambio radical. La Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias no favorece la transformación de suelo rústico en urbanizado. El suelo urbanizable, que es el medio a través del cual tiene lugar la transformación del suelo rural en urbano, se relega a un segundo plano y se anuncia la dificultad que va a existir para clasificar terrenos como suelo urbanizable. Es una de las características del nuevo urbanismo que se está implantando.

En búsqueda también de la simplicidad y la eficacia, la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias pretende ser completa, “[…] reduciendo la necesidad de desarrollos reglamentarios a aquellos aspectos que sean inevitables, ya sea por tratarse de cuestiones técnicas, ya sea por ser cuestiones procedimentales.”

La Ley pretende un equilibrio, que explicita en los términos siguientes: “[…] facilitar la actividad económica y social en los suelos aptos para ser desarrollados o recuperados, renovando las reglas aplicables, y, en paralelo, mantener la protección y conservación de los espacios y los suelos más valiosos de las islas, ya sea por sus valores naturales –espacios naturales, suelos rústicos–, ya sea porque aseguran la sostenibilidad de aquel desarrollo –compacidad de lo urbano, restricción de los suelos turísticos–.”

Se hace referencia a objetivos y principios cuya consecución y aplicación vienen buscando los legisladores desde hace tiempo, son ejemplos, la protección y mejora del paisaje, la movilidad sostenible, la eficiencia energética o la igualdad de género.

La Ley 4/2017, Canarias, como no puede ser de otra forma, mantiene la técnica de definir varias clases y categorías de suelo en abstracto, que luego el planificador tendrá que trasladar al territorio. El planificador tendrá mayor o menor capacidad de decisión según la clase de suelo de la que hablemos. Cada una de estas clases o categorías conlleva un régimen jurídico diferente y unas cargas para los propietarios distintas. En este sentido, con buen criterio, la Ley mantiene la tradicional clasificación del suelo en rústico, urbanizable y urbano, aunque, como hemos dicho, el urbanizable que había tenido hasta ahora la mayor atención del legislador, en esta Ley pierde importancia a favor de las otras dos clases, el urbano y el rústico. Las Administraciones competentes para delimitar un terreno concreto como unidad de suelo urbanizable deberán hacerlo justificando que existe una necesidad real de transformar ese suelo rústico en urbanizado, lo que la propia Ley anticipa que no va a resultar fácil pues realmente las necesidades están cubiertas con las bolsas de suelo ya clasificadas como urbanizable.

Como hemos dicho, esta aproximación al suelo urbanizable tiene una extraordinaria importancia y supone un cambio realmente radical en las políticas públicas que en esta materia se han seguido hasta ahora.

Es indicativo de lo expuesto que la Ley suprima la distinción entre urbanizable sectorizado y no sectorizado. El Legislador Canario explica en la Exposición de Motivos que todo suelo que se clasifique como urbanizable habrá de serlo como sectorizado (desarrollo programado inmediato), pues la clasificación de suelos urbanizables sectorizados se justifica en la necesidad del desarrollo inmediato de los mismos. Los planes sólo podrán programar suelos a desarrollar de forma inmediata (urbanizable sectorizado). No podrán ya clasificar como urbanizables otros, cuyo desarrollo se deja para un momento ulterior, (urbanizable no sectorizado), pendiente de que se agote el suelo programado, que se podían por tanto desarrollar mediante plan de sectorización. El único suelo urbanizable que cabe ahora es el necesario, de forma inmediata, para dar satisfacción necesidades constatadas de suelo urbanizado.

Es también destacable de la Ley 4/2017, del Suelo de Canarias, la admisión por el legislador de las ideas que se derivan de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo en cuanto al suelo urbano. Conforme al instrumento legal que comentamos, el planificador habrá de estar a la definición tradicional de este tipo de suelo, en la que la realidad de la urbanización es decisiva, si ésta procede de un proceso que se ajustó a la legalidad vigente. Se consolidan las dos categorías de este tipo de suelo ya tradicionales, introducidas hace casi veinte años, la de suelo urbano consolidado y la de no consolidado, resultando aplicable aquí lo dicho respecto a la fuerza normativa de la realidad, de tal forma que se acota—en principio—la posibilidad de las Administraciones de proyectar desarrollos en suelo urbano a costa de los propietarios, mediante la definición de unidades, de ejecución sistemática. Veremos si esto es siempre así, pues entendemos que cuando se justifique la necesidad de modificar la realidad urbana debería caber la posibilidad de delimitar unidades de ejecución,  siempre que el planeamiento genere en ellas incrementos de valor que permitan, por esta vía, sin gravar a los propietarios, financiar con cargo estas plusvalías la transformación de la ciudad.

Lo dicho viene relacionado con la idea de la “ciudad compacta”, que como ideal se pretende potenciar, pues es claro que la financiación de estas operaciones a través del planeamiento solo puede tener lugar mediante mayores densidades y edificabilidades. Consideramos que será necesario tener cuidado ya que en España las ciudad suele ser ya densa y compacta, y no tenemos los problemas graves de dispersión que tienen otros países que se ven obligados a incidir más en estas políticas. Errores en este tipo de actuaciones, en la delimitación de los suelos a las que se van a someter, y en la determinación de los parámetros urbanísticos pueden hacer de la ciudad existente un lugar menos habitable, perjudicando la calidad de vida de los ciudadanos y favoreciendo indirectamente el desarrollo irregular de la periferia y la preferencia de futuras generaciones por la urbanización dispersa.

No es conveniente asumir un solo modelo como válido, ni la dispersión generalizada ni el extremo opuesto. En materia de planificación urbana y territorial si un mismo problema, en este caso medioambiental, se puede atajar de varias formas, hay que intentarlas todas. Esto es, en la dispersión caben medidas que sirven para frenar el deterioro del medio ambiente que se está produciendo. Por muchas razones el núcleo de la ciudad necesita de una periferia menos densa, además de que hay personas que prefieren la vida en las urbanizaciones, de forma tal que debe respetarse esta demanda. El nuevo ideal de la “ciudad compacta”, presenta riesgos y tiene inconvenientes, dependiendo de cómo se entienda puede generar problemas; aunque, hasta tanto las Administraciones no empiecen a tomar medidas serias en aras a la consecución de este paradigma no lo vamos a poder constatar.

Iremos comprobando si se logran los fines que persigue la implantación del modelo y sobre todo, que problemas genera. En todo caso, en Canarias esta idea de la “ciudad compacta” tiene mayor sentido que en otros lugares, como Andalucía.

Por último, consideramos importante señalar, si bien el acto de clasificar suelo urbano deberá ser coherente con la definición del suelo urbanizado en la Ley Estatal, sin embargo la competencia para determinar los servicios básicos que legitiman esa clasificación es de la Comunidad Autónoma.

2.- Deseable modificación de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA).-

La complejidad de la regulación en materia de urbanismo, y a su vez, de las disciplinas vinculadas, como son medio ambiente y ordenación del territorio, se pone de manifiesto en los interminables expedientes administrativos tramitados, o en la mayoría de los casos, en tramitación, para la aprobación de los instrumentos de planeamiento urbanístico, en particular del planeamiento general de los municipios, y una vez aprobados, después de haber salvado los diferentes informes sectoriales, emitidos por los distintos departamentos de las Administraciones Públicas estatal y autonómica, el planeamiento aprobado se deberá someter al control  de su legalidad ante los Tribunales de Justicia.

Debido a la complejidad de la normativa aplicable, son cada vez más frecuentes las sentencias declarando la nulidad de instrumentos de planeamiento urbanístico o de ordenación del territorio, en este sentido, a título de ejemplos, citamos la sentencia del TS de 6 de octubre de 2015, que declaró la nulidad del Plan de Ordenación del Territorio de la Costa del Sol Occidental (POTCSO) y la sentencia del TS de 27 de octubre de 2015 que declaró la nulidad del Plan General de Ordenación de Marbella (PGOU 2010).

La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía ha firmado con un grupo de colectivos  un decálogo de medidas para la agilización y simplificación del procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico y la flexibilización del proceso de planificación, con fecha 12 de diciembre de 2016.

No se trata más que de una declaración de intenciones, entre las que resaltamos las siguientes:

2.1.- Reformar la LOUA, con el objetivo de que el contenido de los planes generales se ciñan a la ordenación estructural, difiriendo la ordenación pormenorizada a los instrumentos de planeamiento de desarrollo.

Se pretende, de esta forma, simplificar, el contenido del planeamiento general, a efectos de facilitar su tramitación y aprobación.

2.2.- Aprobar los Reglamentos de Planeamiento y de Gestión, en desarrollo de la LOUA. En este sentido,  el texto de la LOUA,  tras muchas modificaciones a día de hoy parece más un reglamento, que una ley. Lo dicho no es criticable, simplemente hace que resulte más complejo introducir cambios pues la tarea queda exclusivamente en manos del legislador. Debemos añadir, sin embargo, que en la práctica, la aplicación de los Reglamentos de Gestión (Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto) y Planeamiento (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio) de la Ley de 1976 es constante.

2.3.- Elaborar un manual para la tramitación del planeamiento urbanístico. Se trata de coordinar la emisión de los diferentes informes sectoriales, para agilizar la tramitación, en especial, del planeamiento general de los municipios.

3.- Conclusiones.-

En Andalucía, no es suficiente con la anunciada agilización y simplificación del procedimiento de aprobación del planeamiento urbanístico, sino que también resulta necesaria la simplificación de la vigente normativa urbanística, y a su vez, de las diferentes normas sectoriales, vinculadas con el urbanismo.

Marbella, a 8 de agosto de 2017