Aspectos jurídicos de la ordenación del territorio en la Costa del Sol (Extracto ponencia en las Jornadas: La Costa del Sol hacia un nuevo modelo territorial).

“El preámbulo del Decreto Ley 5/2012, reconoce la escasa implantación del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía (POTA) a través de los planes urbanísticos municipales. En este sentido, se pone de manifiesto que los 62 municipios costeros andaluces sólo 10 (16%) han revisado sus planes urbanísticos para adaptarse al POTA.”

Extracto ponencia en las Jornadas: La Costa del Sol hacia un nuevo modelo territorial.

1.- Problemática actual de la ordenación del territorio en la Costa del Sol.-

La problemática jurídica actual en materia de ordenación del territorio, refeida al ámbito de la Costa del Sol, como área turística litoral, está reflejada en el preámbulo del Decreto Ley 5/2012, de 27 de noviembre, de medidas urgentes en materia urbanística y para la protección del litoral de Andalucía, publicado en el BOJA el 28/11/2012 y convalidado por el Parlamento andaluz el día 12 de diciembre.

El preámbulo del Decreto Ley, reconoce la escasa implantación del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía ( POTA ) a través los planes urbanísticos municipales. En este sentido, se pone de manifiesto que de los 62 municipios costeros andaluces sólo 10 (16%) han revisado sus planes urbanísticos para adaptarse al POTA, y ese porcentaje no es superior en el resto de Andalucía, ya que de los 595 municipios en Andalucía con planeamiento, sólo 68 (11%) han adaptado su planeamiento urbanístico al POTA.

El Decreto Ley reseñado valora de forma negativa que hayan transcurrido más de seis años desde la aprobación del POTA, mediante Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, sin que la mayoría de los municipios andaluces hayan revisado sus planes urbanísticos para su adaptación a los límites de crecimiento establecidos en el referido plan territorial de ámbito regional.

En definitiva, el Decreto Ley reconoce de forma expresa que el desarrollo reglamentario en materia de ordenación del territorio está incompleto, como consecuencia de la resistencia de la mayoría de los municipios andaluces, y en particular, los situados en el ámbito de la Costa del Sol Occidental a adaptar sus planeamientos urbanísticos a las determinaciones del instrumento marco de la ordenación del territorio ( POTA ) en Andalucía.

2.- Propuestas para implantar el modelo de ciudad previsto en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía ( POTA ), en los municipios de la Costa del Sol.-

La entrada en vigor del POTA ha provocado una clara tensión institucional entre la Junta de Andalucía y los municipios, que en su mayoría se han resistido a revisar los planes generales municipales para su adaptación a los límites de crecimiento establecidos en el art. 45.4.a del POTA.

El hecho de que el ciclo de crecimiento inmobiliario en la Costa del Sol, entre los años 1996 a 2006, se desarrollara sin instrumentos de ordenación del territorio, ya que, el POTA se aprobó mediante Decreto 206/2006, publicado en el BOJA el día 29/12/2006, plantea la necesidad de completar la implantación de la planificación territorial a través de los planes urbanísticos municipales, para encauzar el futuro crecimiento de los municipios turísticos situados en el litoral.

El debate es necesario, y en este sentido, las opiniones son diversas.

Unos cuestionan el modelo básico de ciudad diseñado en el POTA y pendiente de desarrollo a través de los planes subregionales y de los planes urbanísticos municipales, solicitando la revisión de los conceptos elementales de la ordenación del territorio, para proceder a la construcción de un nuevo edificio normativo, incluyendo la redacción de un nuevo texto de la Ley 1/94 de Ordenación del Territorio, y en consecuencia, para diseñar un nuevo marco legal.

Otros cuestionan el modelo de ciudad existente en los municipios turísticos del litoral, en proceso de consolidación, y de igual forma, plantean la necesidad de la revisar el marco legal en materia de ordenación del territorio.

Ante las propuestas de iniciar un nuevo proceso legislativo y reglamentario en materia de ordenación del territorio, formulamos la alternativa de completar la planificación territorial en los municipios de la Costa del Sol, desarrollando los criterios básicos contenidos en el POTA, mediante la aplicación de los criterios específicos derivados de las singularidades de los municipios turísticos del litoral, y a su vez, respetando los principios de jerarquía normativa y de autonomía municipal.

En este sentido, la determinación de los límites de crecimiento de los municipios, en los términos indicados en el art. 45.4.a POTA, se debería llevar a cabo con la interpretación dada por la sentencia de 17/05/2011, entre otras, de la Sala del TSJA en Málaga, que considera dicho precepto legal como un criterio general y no como un límite de prohibición absoluta a superar los porcentajes de crecimiento establecidos :

“… el POTA no establece una prohibición sino un criterio general que debe respetarse salvo justificación razonable y puntual a través de la participación municipal en la elaboración del planeamiento subregional y el planeamiento urbanístico”.

De esta forma, se respetaría el principio de autonomía municipal, ya que, los municipios deberían participar en la determinación del modelo de ciudad, a través de las evaluaciones estratégicas territoriales de los Planes de ordenación del territorio, o en su caso, de los Planes urbanísticos locales.

En la dimensión del crecimiento propuesto, se deberían tener en cuenta los parámetros objetivos existentes, tal como establece el art. 45.4.a del POTA: población, número de viviendas construidas, usos productivos y ocupación de nuevos suelos por la urbanización, y su relación con la tendencia seguida por dichos parámetros en los últimos diez años, debiendo justificarse adecuadamente una alteración sustancial de los mismos.

En el ámbito de la Costa del Sol Occidental, el cómputo de la población, a efectos de cálculo de los límites de crecimiento, debería tener en cuenta la población de hecho, por tratarse de un área turística litoral, en la que existe un alto porcentaje de población real no censada, tal como reconoce el POTCSO, con referencia al año 2003 :

Población de derecho : 290.200 h.

Población real : 616.314 h.

La Instrucción 1/2013 de la Secretaría General de Ordenación del Territorio establece que se tomará como población base del cálculo, la que figure en el último Padrón Municipal de Habitantes, ignorando así un parámetro objetivo cierto, que es la población de hecho en los municipios turísticos del litoral, y a su vez, vulnerando el principio de jerarquía normativa, al establecer determinaciones para el cálculo de la población, que corresponde a disposiciones generales reglamentarias.

Por último, la Instrucción 1/2013 vulnera el principio de autonomía municipal al establecer la determinación de la población de derecho para el cómputo de crecimiento de los municipios, sin considerar las evaluaciones estratégicas territoriales, en las que deberían participar los Municipios.

En el ámbito de la Costa del Sol, se deberían excluir del cómputo de crecimiento, las superficies de suelo de uso global turístico, en los términos que la D.A. 1 del Decreto 11/2008 excluye los suelos industriales, con la finalidad de potenciar la actividad económica, para el ámbito regional de Andalucía.

Parece evidente que para potenciar la actividad económica en un área turística, sería conveniente excluir del cómputo de crecimiento las superficies de suelo de uso global turístico, en los términos contenidos en la D. A. 9ª de la LOUA, con la redacción dada por la Ley 13/2011 de Turismo de Andalucía, que establece lo siguiente :” A los efectos de su calificación y ordenación urbanística, mediante el correspondiente instrumento de ordenación urbanística, se considerará suelo de uso turístico el que en un porcentaje superior al 50% de la edificabilidad total del ámbito determine la implantación de establecimientos de alojamiento turístico que cumplan los requisitos de uso exclusivo y de unidad de explotación…………….”

De igual forma, parece conveniente la exclusión del cómputo de crecimiento las superficies de uso característico terciario reseñado en el art. 17.1.1º LOUA, con la misma finalidad de potenciar la actividad económica de la Costa del Sol, como área turística litoral.

Como conclusión final, apostamos por completar el marco normativo legal actual, procediendo a su desarrollo reglamentario, con respeto a los principios de jerarquía normativa y de autonomía municipal, con la finalidad de implantar de forma coherente los objetivos establecidos en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, en el ámbito de la Costa del Sol, contemplando sus propias características y singularidades.

Marbella, a 5 de febrero de 2014