Reflexiones sobre la evaluación ambiental estratégica en el Planeamiento Urbanístico de Andalucía.

La declaración de nulidad del planeamiento urbanístico por sentencias judiciales se ha convertido en un hecho normal, cuando debería ser excepcional.

Hoy nos encontramos con el Decreto Ley (DL) 31/2020, de 1 de diciembre,  que deroga la DA 3ª de la Ley 3/2015, en base a la cual se estaban tramitando procedimientos de evaluación ambiental estratégica en un número considerable de expedientes administrativos para la aprobación de planeamiento general, y en consecuencia, declara la ineficacia de los procedimientos de evaluación ambiental ya concluidos, y a su vez, da por terminados aquellos que aún estaban en trámite.

Ante esta situación, en la que la excepcionalidad se ha convertido en la normalidad, nos deberíamos preguntar por las causas de las frecuentes declaraciones de nulidad del planeamiento urbanístico por sentencias judiciales, y en el presente supuesto, por las causas de una disposición legal, como es el DL 31/2020, para declarar la ineficacia de procedimientos de evaluación ambiental ya concluidos, o en su caso,  la terminación de los que están en trámite, que obliga a reiniciar los referidos procedimientos, y por tanto, los expedientes administrativos del planeamiento urbanístico.

I.- Decreto Ley (DL) 31/2020, de 1 de diciembre, publicado en el BOJA al día siguiente.

El DL 31/2020, de 1 de diciembre, ha dispuesto la derogación de la DA 3ª de la Ley 3/2015, y en consecuencia, la terminación o la ineficacia, según los casos, de los procedimientos de evaluación ambiental que se estuviesen tramitando de acuerdo con la referida DA 3ª derogada, en los expedientes de planeamiento urbanístico,  que se verán obligados a iniciar de nuevo el procedimiento de evaluación ambiental, y a continuación, reiniciar el expediente administrativo urbanístico.

El motivo de la drástica medida adoptada, como se dice en la Exposición de Motivos del DL 31/2020, se encuentra en las recientes sentencias  del Tribunal Superior de Andalucía (TSJA), declarando la nulidad del planeamiento general de varios municipios.

Entendemos que se refiere a las sentencias que declaran la nulidad del planeamiento general de los municipios de Jaén, Chiclana y Sanlúcar La Mayor, y por último, debemos tener en cuenta el Auto acordando la suspensión cautelar del planeamiento general de Torremolinos.

Por ello, con la finalidad de no prolongar en el tiempo la incertidumbre sobre la legalidad o no del procedimiento de evaluación ambiental establecido en la legislación autonómica, en cumplimiento de la Ley estatal 21/2013, que transpone la Directiva 2001/42 CE, el citado DL 31/2020  dispone la terminación o la ineficacia, según los casos, de los procedimientos de evaluación ambiental estratégica, que se encuentran en tramitación.

Aunque no se dice de forma expresa en el DL 31/2020, entendemos que se refiere a la Evaluación Ambiental Estratégica ordinaria, a la que está sujeto el planeamiento general.

II.- La declaración de nulidad de los planeamientos urbanísticos indicados en el apartado anterior por las sentencias judiciales citadas, que aún no han ganado firmeza, se fundamenta en las discrepancias sobre interpretación de la normativa básica estatal y las disposiciones autonómicas de Andalucía, relativas a la transposición de la Directiva 2001/42/CE.

La Directiva 2001/42/CE,  del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, entró en vigor el 21 de julio de 2001 y el plazo para la transposición al ordenamiento jurídico interno de la citada Directiva finalizó el día 21 de julio de 2004.

El incumplimiento por España de la transposición de la Directiva en el plazo indicado, determinó la presentación de demanda por la Comisión Europea ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea, por el retraso en la adaptación de la normativa ambiental comunitaria.

2.1.- La Ley estatal 9/2006, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, llevó a cabo la transposición de la Directiva 2001/42,  si bien, posteriormente fue derogada por la Ley 21/2013 de evaluación ambiental.

La transposición de la Directiva 2001/42 mediante la Ley básica estatal, se llevó a cabo mediante la Ley 9/2006, posteriormente derogada por la Ley 21/2013, que configuró la Evaluación Ambiental Estratégica como un procedimiento instrumental con entidad propia, si bien, con el carácter o naturaleza de un acto administrativo de trámite,  integrado en el procedimiento administrativo urbanístico.

La regulación para la integración de ambos procedimientos, ambiental y urbanístico, ha planteado problemas interpretativos, en cuanto al desarrollo realizado por la legislación autonómica de Andalucía de la referida  Ley básica estatal 21/2013, como veremos a continuación.

De la regulación por la Ley 21/2013 de la Evaluación Ambiental Estratégica en los expedientes de aprobación de planes urbanísticos, resaltamos los siguientes extremos:

• Se configura como un procedimiento ambiental con entidad propia, poniendo de manifiesto la prevalencia de lo ambiental sobre lo urbanístico.
• Se deberá iniciar con carácter previo al expediente urbanístico, es decir, el Documento Inicial Estratégico se deberá presentar con el borrador del Plan urbanístico.

Resaltamos estos dos extremos, por su relevancia en la argumentación jurídica de las sentencias del TSJA, que han declarado la nulidad del planeamiento general  de varios municipios, entre otros motivos, por el incumplimiento del procedimiento de evaluación ambiental en los términos establecidos en la Ley estatal 21/2013.

2.2.– Disposiciones legales aprobadas por la Junta de Andalucía, para completar la normativa básica estatal, en materia de medio ambiente:

La Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía, adaptada a la Ley básica estatal 9/2006,  estableció dos procedimientos,  uno el general, regulado en los artículos 36 y siguientes, y  otro, el contemplado en el artículo 40 para los instrumentos de planeamiento, asimilando la tramitación de la evaluación ambiental de estos últimos a la evaluación ambiental de proyectos, con remisión al Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante Decreto 292/1995.

Por tanto, los expedientes administrativos para la aprobación del planeamiento urbanístico, sometidos a evaluación ambiental, se tramitaron de acuerdo con el procedimiento  establecido en el Decreto 292/1995.

El Decreto Ley 3/2015, cuyo contenido es reproducido por la Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de medidas en materia de gestión integrada de calidad ambiental, siguiendo las determinaciones establecidas en la normativa básica estatal, la Ley  21/2013, modificó los artículos 36 y siguientes de la Ley 7/2007, regulando los planes y programas sujetos a Evaluación Ambiental Estratégica, estableciendo el procedimiento a seguir para cada una de ellas.

Po ello, para evitar que los expedientes administrativos para la aprobación de planeamiento urbanístico, en tramitación, tuviesen que iniciarse de nuevo,  la Exposición de Motivos del  DL 3/2015, basándose en los principios de seguridad jurídica, del interés general, y por último, de conservación de los actos administrativos, se pronunció por mantener la validez de las fases ya realizadas en el procedimiento de evaluación ambiental, en los términos indicados en el Decreto 292/1995, por considerarlo equivalente al procedimiento de evaluación ambiental estratégica establecido en la Ley estatal 21/2013, de esta forma, sería posible completar las fases pendientes, integrando así ambos procedimientos.

III.- Doctrina jurisprudencial del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA).

Las recientes sentencias del TSJA, en Granada y Sevilla, han declarado la nulidad del planeamiento general de Jaén, Chiclana y Sanlúcar La Mayor,  objeto de los correspondientes recursos contenciosos administrativos, entre otros, por los siguientes motivos:

• El procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica no puede ser suplido por el procedimiento de evaluación ambiental regulado en la Ley 7/2007, pues la Evaluación Ambiental Estratégica es autónoma de otro procedimiento ambiental, de ahí, que no pueda admitirse la conservación de actos de otro procedimiento, no sólo porque no está previsto en las referidas disposiciones transitorias del Decreto Ley 3/2015 y Ley 3/2015 (la previsión de la Exposición de Motivos del Decreto Ley 3/2015  carece de valor normativo), sino porque las previsiones de la Evaluación Ambiental Estratégica deben aplicarse desde el principio de la tramitación del Plan, no incorporarse a su contenido posteriormente.

IV.- El Decreto Ley (DL) 31/2020, de 1 de diciembre, publicado en el BOJA al día siguiente, invalida las evaluaciones ambientales basadas en la Disposición Adicional (DA) 3ª de la Ley 3/2015.-

La doctrina jurisprudencial del TSJA reflejada en las sentencias reseñadas en el apartado anterior ha motivado que el DL 31/2020  haya dispuesto la derogación de la DA 3ª de la Ley 3/2015, y en consecuencia, la terminación de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico, que se estén tramitando de acuerdo con lo establecido en la derogada DA 3ª, que no cuenten con Informe de Valoración Ambiental o con Declaración Ambiental Estratégica, y a su vez,  la ineficacia de los mismos, en el supuesto de que se hubiesen dictado por el órgano ambiental y aún estuviese pendiente la aprobación definitiva del instrumento de planeamiento urbanístico por el órgano sustantivo.

El DL 31/2020 en ningún caso es la causa, por el contrario, es la consecuencia de la doctrina sentada por el TSJ Andalucía, por ello, ante la posible anulación de un número importante instrumentos de planeamiento urbanístico, cuya evaluación ambiental estratégica se realizó, según considera el Tribunal, de forma inadecuada.

El citado DL 31/2020, para evitar incertidumbres y consecuencias económicas graves, ante la perspectiva de una posible declaración de nulidad de los expedientes urbanísticos, una vez dictada la aprobación definitiva de los mismos, adopta las medidas ya indicadas.

Los expedientes de los instrumentos de planeamiento urbanístico, en tramitación, cuya evaluación ambiental se haya ajustado al procedimiento establecido en la derogada DA 3ª, deberán reiniciar su tramitación con la presentación del Documento Inicial Estratégico, acompañado del borrador del proyecto del respectivo instrumento de planeamiento, es decir, deberán volver a la casilla de salida.

Pero tampoco la causa de tan drástica medida es la doctrina jurisprudencial citada, sino que ésta, a su vez,  es la consecuencia de una inadecuada transposición de Directiva 2001/42/CE,  por la legislación estatal y autonómica.

Efectivamente, la inadecuada transposición de la Directiva 2001/42/CE, a nivel estatal y autonómico, resulta evidente exponiendo el entramado de normas legales que han llevado a cabo la referida transposición:

Regulación estatal básica:

• Ley 9/2006 derogada por la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, transpone al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

El plazo para la transposición finalizó el 21 de julio de 2004, a nivel estatal,  de forma completa,  se llevó cabo mediante la Ley 21/2013 (derogando la Ley 9/2006), que entró en vigor el 12 de diciembre de 2013, es decir, con nueve años de retraso.

Regulación autonómica de desarrollo:

• Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía, para adaptarse a la ley estatal básica 6/2006.
• Decreto Ley 3/2015 de medidas en materia de gestión integrada de calidad ambiental, de agua, tributaria y de sanidad animal, para adaptarse a la Ley estatal básica 21/2013.
• Ley 3/2015, de 29 de diciembre, de medidas en materia de gestión integrada de calidad ambiental, de agua, tributaria y de sanidad animal, que incorpora el DL 3/2015.
• Ley 6/2016, que introduce la DA 3ª de la Ley 3/2015.

Como hemos indicado, la remisión de la  Ley 7/2007 al Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado mediante Decreto 292/1995, y a su vez, el intento del DL 3/205 y de la Ley 3/2015 de conservar la validez de los actos realizados en el citado procedimiento de evaluación ambiental, que se completaría con las fases pendientes de la Evaluación Ambiental Estratégica, ha generado discrepancias sobre la interpretación de las referidas disposiciones legales, en cuanto a su adecuación o no a lo establecido en la Ley estatal 21/2013, en cuanto a la referida evaluación ambiental de los instrumentos de planeamiento urbanístico.

Las discrepancias se han plasmado en la reciente doctrina jurisprudencial del TSJ de Andalucía declarando la nulidad del planeamiento general de varios municipios andaluces.

V.- Reflexiones

 El referido DL 31/2020 ha declarado la ineficacia de los procedimientos de evaluación ambiental ya concluidos, o en su caso, la terminación de los que se encuentren en trámite, correspondientes a un número considerable de expedientes administrativos para la aprobación de planeamiento urbanístico.

La terminación, o en su caso, declaración de ineficacia del procedimiento de evaluación ambiental en los expedientes urbanísticos, que llevan años de tramitación, producen graves perjuicios a los intereses públicos y privados, ya que los referidos expedientes deberán volver a la casilla de salida, habiendo invertido recursos humanos y materiales durante años en la tramitación de expedientes, que han sido invalidados por una disposición legal.

De confirmarse por el Tribunal Supremo las citadas sentencias del TSJ Andalucía, sí estaríamos ante actos nulos de pleno derecho,  por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (art. 47.1, letra e, Ley 39/2015), dado el carácter de esencial del trámite de evaluación de evaluación ambiental estratégica.

Las declaraciones de nulidad del planeamiento urbanístico por sentencias judiciales producen graves perjuicios al interés público y privado, en la medida que representan el retraso en la implantación de proyectos públicos y privados, de interés general para el municipio.

Nos deberíamos preguntar por qué ha sido necesario que una disposición legal, como es el DL 31/2020, haya declarado la ineficacia de los procedimientos de evaluación ambiental seguidos en base a la  derogada DA 3ª, ante el riesgo de la posible declaración de nulidad de las aprobaciones definitivas por el órgano sustantivo del planeamiento urbanístico, hoy en tramitación, lo que evidentemente sí es un hecho excepcional.

No deberíamos preguntar por qué son frecuentes las sentencias judiciales  declarando la nulidad del planeamiento urbanístico de municipios, a lo largo de la geografía española, no sólo en Andalucía, por tanto, deberíamos preguntarnos por qué lo excepcional, como es la declaración de nulidad de un acto administrativo con la naturaleza de disposición general reglamentaria, se convierte en lo frecuente o lo habitual, generando incertidumbre y un clima de inseguridad jurídica en la sociedad.

Nos deberíamos preguntar por qué con frecuencia el  planeamiento urbanístico incurre motivos de nulidad, a pesar de haber seguido un doble procedimiento, uno ambiental con carácter instrumental y otro urbanístico con carácter sustantivo, ambos integrados en un solo expediente, durante un plazo estimado de diez años, con periodos de información pública, emisión de informes sectoriales, aprobaciones inicial, provisional y definitiva.

Nos deberíamos preguntar por qué la tramitación de un planeamiento urbanístico tiene un plazo estimado de diez años para su aprobación definitiva y publicación.

Por último, nos deberíamos preguntar por qué mientras estamos inmersos en un laberinto jurídico, en el que debatimos sobre la correcta aplicación o no del ordenamiento jurídico vigente, la ciudad y el territorio continúan su desarrollo aplicando planeamientos urbanísticos aprobados en los años noventa.

Estepona, a 14 de diciembre de 2020