La Junta de Andalucía flexibiliza los límites de crecimiento de los municipios establecidos en el Art. 45 del POTA

“La Instrucción 1/2014 dictada por la Secretaría General de Ordenación del Territorio, con fecha 7 de julio de 2014, establece los criterios para evaluar los crecimientos urbanísticos propuestos por los municipios, introduciendo un cambio sustancial en la interpretación del art. 45 del POTA,  al considerar que dicho precepto establece criterios generales y no límites de prohibición absoluta a superar los porcentajes de crecimiento del 40% del suelo urbano existente y del 30% de la población, tal como habían interpretado las Instrucciones 1/2007 y 1/2013, a las que expresamente deja sin efecto.”

 I.- Introducción.-

Como hemos mantenido (Ver nuestra Web : Extracto Ponencia en las Jornadas : La Costa del Sol hacia un nuevo modelo territorial), la determinación de los límites de crecimiento de los municipios, en los términos indicados en el art. 45.4.a POTA, se debería llevar a cabo con la interpretación dada por la sentencia de 17/05/2011, entre otras, de la Sala del TSJA en Málaga, que considera dicho precepto legal como un criterio general y no como un límite de prohibición absoluta a superar los porcentajes de crecimiento establecidos :

“… el POTA no establece una prohibición sino un criterio general que debe respetarse salvo justificación razonable y puntual a través de la participación municipal en la elaboración del planeamiento subregional y el planeamiento urbanístico”.

En este sentido, la Instrucción 1/2014 reconoce de forma expresa que “…… en su elaboración se ha tenido en cuenta la jurisprudencia habida en estos años en relación con la intervención de la Comunidad Autónoma en el análisis y control del planeamiento urbanístico municipal, su adecuación a la planificación territorial y su posible incidencia territorial y, específicamente, las sentencias del TSJA que resuelven diversos recursos planteados contra el Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, por el que se adapta el POTA…….”

En consecuencia, la Instrucción 1/2014 deja sin efecto las Instrucciones 1/2007 y 1/2013 de la Secretaría General de Ordenación del Territorio, que interpretaban el art. 45.4.a del POTA, en sentido contrario a la doctrina jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJA en Málaga, es decir, considerando que dicho precepto legal establecía límites prohibitivos de superación de los porcentajes establecidos para determinar los crecimientos de los municipios, en lugar de criterios generales.

II.- Ausencia de carácter normativo de la Instrucción.-

Según el art. 21 de la Ley 30/92 las instrucciones y órdenes de servicio se distinguen por las siguientes notas características: a) No están sujetas a publicación, sin perjuicio de que, cuando una disposición específica así lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, se publiquen en el periódico oficial que corresponda; y b) carecen de fuerza normativa, basándose en la jerarquía superior del órgano que las dicta y en su potestad de dirección. Por ello, sólo vinculan a los inferiores de aquél, nunca a otros órganos o a terceros.

Por tanto, la Instrucción vincula a los órganos de rango inferior a la Secretaría General de Ordenación del Territorio, en relación a la incidencia territorial de los instrumentos de planeamiento urbanístico general y a la adecuación de los mismos a la planificación territorial.

La Instrucción 1/2014 aparece publicada en la Web de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, para conocimiento de los ciudadanos, aunque su publicación no es preceptiva.

III.- Cómputo de los crecimientos urbanísticos establecidos por el planeamiento urbanístico general.-

Centramos nuestro análisis en el Capítulo tercero de la referida Instrucción 1/2014, resaltando los cambios introducidos con respecto de las Instrucciones 1/2007 y 1/2013, que han sido dejadas sin efecto.

1.- Adecuación del crecimiento urbanístico a las condiciones exigidas por el POTA.-

De acuerdo con lo dispuesto en el art. 45 del POTA, se establece que el informe de incidencia territorial deberá valorar si el instrumento de planeamiento urbanístico ha justificado la adecuación de los crecimientos propuestos a las necesidades que demande la dinámica de crecimiento del municipio en los últimos diez años y a aquellas otras necesidades futuras que debidamente queden justificadas.

En el supuesto de que los crecimientos propuestos sean superiores a los que se deduzcan de la dinámica de crecimiento del municipio en los diez últimos años, e incluso superiores a los parámetros de crecimiento del art. 45 del POTA, a la vista de la justificación contenida en los informes del planeamiento urbanístico,  se establecerá en el informe de incidencia territorial una valoración positiva o negativa sobre la idoneidad del crecimiento urbanístico propuesto.

Por primera vez, se reconoce de forma expresa la posibilidad de superación de los parámetros de crecimiento establecidos en el art. 45 del POTA.

2.- Reglas para el cómputo del crecimiento urbanístico propuesto.-

El art. 45.4.a) del POTA establece que con carácter general no se admitirán crecimientos que supongan incrementos de suelo urbanizable superiores al 40% del suelo urbano existente ni los crecimientos que supongan incrementos de población superiores al 30%  en ocho años, sin perjuicio de los criterios específicos establecidos en la planificación territorial.

La Instrucción 1/2014 contiene reglas para el cómputo de los crecimientos temporal, poblacional y superficial.

Nos centraremos en resaltar las novedades en las reglas relativas al crecimiento poblacional y superficial.

2.1.- Reglas para el cómputo del crecimiento poblacional.-

2.1.1.- Población existente.- Se mantiene el mismo criterio de computar como población existente la que figure en el Padrón Municipal de Habitantes,  en el momento de la emisión del informe de incidencia territorial.

En este punto, nos ratificamos en lo ya manifestado, sobre la necesidad de un desarrollo reglamentario de los criterios básicos del POTA, que permita su implantación aplicando los criterios específicos a cada ámbito subregional, en función de sus circunstancias particulares y de su propia singularidad.

En el caso de los municipios turísticos del litoral, los planes subregionales de ordenación del territorio, aprobados con anterioridad al POTA, se deberán adaptar incorporando criterios de cálculo de la población existente.

En este sentido, es suficiente comprobar los datos de población de derecho y hecho, al año 2003, contenidos en el Plan de Ordenación del Territorio de la Costa del Sol Occidental ( POTCSO ), para comprobar la necesidad de considerar la población real y no la contenida en el Padrón de Habitantes :

–                           Población de derecho:           290.200 h.

–                           Población real:                       616.314 h.

2.1.2.- Crecimiento poblacional.- Según la Instrucción 1/2014 no se considerará crecimiento poblacional, a los efectos del art. 45 del POTA, las viviendas previstas en ámbitos de suelo urbano consolidado y no consolidado, dado el carácter reglado de este suelo.

Como regla general, se contabilizarán los crecimientos poblacionales de los ámbitos de suelo urbanizable ordenado y sectorizado, descontando el correspondiente a las viviendas existentes, con la excepción de los ámbitos de suelo urbanizable ordenado que se encuentren en situación legal y real de ejecución, por tener aprobada definitivamente la ordenación pormenorizada y aprobado e inscrito en el Registro de la Propiedad el proyecto de reparcelación. Esta es una novedad importante con respecto de la Instrucción 1/2013.

Tampoco se computará para el crecimiento poblacional  las actuaciones que expresamente se determinen en los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional.

2.2.- Reglas para el cómputo del crecimiento superficial.-

En este apartado, la Instrucción 1/2014 introduce cambios, en cuanto al  cómputo del crecimiento superficial.

2.2.1.- Suelo urbano existente.- La superficie base para el cálculo del crecimiento superficial será el resultado de la suma de las superficies del suelo urbano consolidado y no consolidado, matizando la Instrucción 1/2014 que el informe de incidencia territorial deberá verificar el cumplimiento estricto  de los requisitos establecidos en el art. 45.1 de la LOUA, para que el suelo pueda ser considerado como urbano.

En este punto, debemos recordar que el art. 45.1 LOUA establece que deberán ser incluidos en la categoría de suelo urbano los terrenos que reúnan alguna de las tres circunstancias indicadas en los apartados a), b) o c). En ningún caso, es exigible el cumplimiento de los tres presupuestos, de forma acumulativa, como se ha venido haciendo hasta la fecha.

La Instrucción 1/2014 contempla que para los supuestos de revisiones parciales del planeamiento, modificaciones y planes de sectorización, la suma del suelo urbano consolidado y no consolidado vendrá determinada por la clasificación del planeamiento vigente, teniendo en cuenta el desarrollo y ejecución del mismo de acuerdo con lo establecido en el art. 45.1.c) LOUA.

Debemos entender que la referencia expresa al citado precepto legal,  exige que el suelo haya sido desarrollado y ejecutado del acuerdo con las determinaciones del planeamiento vigente. Esta interpretación está en contradicción con la doctrina jurisprudencial del TS,  que se ha pronunciado en el sentido de que el suelo ya urbanizado o transformado e integrado en el núcleo de población debe ser considerado como urbano, con independencia, en principio, de que el proceso urbanizador hubiera sido regular o no,  así lo ha reconocido en sentencias de 17/11/2003, 27/04/2004 y de 23/10/2004, 01/10/2009, 29/11/2012, 22/10/2013.

2.2.2.- Reglas para el cómputo de crecimiento superficial. Como regla general, se contabilizarán  los ámbitos de suelo urbanizable ordenado y sectorizado, con la excepción de los ámbitos de suelo urbanizable ordenado que se encuentren en situación legal y real de ejecución, por tener aprobada definitivamente la ordenación pormenorizada y aprobado e inscrito en el Registro de la Propiedad el proyecto de reparcelación. Esta es una novedad importante con respecto de la Instrucción 1/2013.

No computarán los suelos que se propongan clasificar como urbanizable ordenado o sectorizado con uso global industrial.

Tampoco se computará para el crecimiento superficial los suelos que expresamente se determinen en los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional.

IV.- Conclusiones.-

1.- Valoramos positivamente la adaptación de la Instrucción 1/2014 de la Secretaría General de Ordenación del Territorio a la doctrina jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJA en Málaga sobre la interpretación del art. 45 del POTA.

2.- Nos ratificamos, una vez más, en la necesidad de completar el marco normativo legal actual, procediendo a su desarrollo reglamentario, con respeto a los principios de jerarquía normativa y de autonomía municipal, con la finalidad de implantar de forma coherente los objetivos establecidos en el POTA, en los ámbitos subregionales, con planeamiento territorial subregional anterior a la entrada en vigor del POTA, contemplando sus propias características y singularidades.

3.- Mediante la aprobación y publicación de la disposición general correspondiente, se deberían excluir del cómputo de crecimiento, las superficies de suelo de uso global turístico, en los términos que la D.A. 1 del Decreto 11/2008 excluye los suelos industriales, con la finalidad de potenciar la actividad económica, para el ámbito regional de Andalucía.

Parece evidente que para potenciar la actividad económica en las áreas turísticas, como la Costa del Sol, sería conveniente excluir del cómputo de crecimiento las superficies de suelo  de uso global turístico, en los términos contenidos en la D. A. 9ª de la LOUA, con la redacción dada por la Ley 13/2011 de Turismo de Andalucía, que establece lo siguiente :” A los efectos de su calificación y ordenación urbanística, mediante el correspondiente instrumento de ordenación urbanística, se considerará suelo de uso turístico el que en un porcentaje superior al 50% de la edificabilidad total del ámbito determine la implantación de establecimientos de alojamiento turístico que cumplan los requisitos de uso exclusivo y de unidad de explotación…………….”

4.- De igual forma, mediante la disposición legal correspondiente, parece conveniente la exclusión del cómputo de crecimiento las superficies de uso característico terciario reseñado en el art. 17.1.1º LOUA, con la misma finalidad de potenciar la actividad económica.

En Marbella, a 17 de julio de 2014

Pérez de Vargas Abogados